“อิสระและอำนาจของตุลาการ” ตัวแปรชี้ขาดความเชื่อมั่นของประชาชนที่มีต่อระบบยุติธรรม : ตอน 2

ความเป็นอิสระของตุลาการช่วงการเปลี่ยนแปลงการปกครองปี พ.ศ. 2475

ระบบศาลยุติธรรมเป็นระบบศาลที่เก่าแก่ที่สุดในระบบกฎหมายไทย โดยแบ่งออกเป็น 3 ชั้น คือ ศาลชั้นต้น ศาลอุทธรณ์ และศาลฎีกา การคัดเลือกบุคคลเพื่อดำรงตำแหน่งตุลาการศาลยุติธรรมของประเทศไทยจึงมีวิวัฒนาการมาเป็นเวลานานกว่าจะพัฒนามาเป็นระบบการคัดเลือก และการแต่งตั้งตุลาการศาลยุติธรรมดังเช่นในปัจจุบัน

ระบบการคัดเลือกและแต่งตั้งบุคคลให้ดำรงตำแหน่งตุลาการศาลยุติธรรมในต่างประเทศนั้น แบ่งออกเป็น 2 กลุ่มใหญ่ๆ คือ กลุ่มประเทศที่มีคณะกรรมการตุลาการ กับกลุ่มประเทศที่ไม่มีคณะกรรมการตุลาการ กลุ่มประเทศที่มีคณะกรรมการตุลาการ คือ ประเทศที่ตั้งคณะกรรมการตุลาการขึ้นมาเพื่อทำหน้าที่คัดเลือกตุลาการโดยเฉพาะ เช่น ประเทศสาธารณรัฐฝรั่งเศส

ในขณะที่กลุ่มประเทศที่ไม่มีการตั้งคณะกรรมการตุลาการเพื่อทำหน้าที่คัดเลือกตุลาการเป็นการเฉพาะ จะมีระบบการคัดเลือกและแต่งตั้งเป็นพิเศษของตนเอง เช่น ประเทศสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนี และประเทศสหรัฐอเมริกา เป็นต้น

สำหรับประเทศไทยใช้ระบบการแต่งตั้งตุลาการโดยการจัดตั้งองค์กรพิเศษที่เรียกว่า “คณะกรรมการตุลาการ”  เช่นเดียวกับประเทศสาธารณรัฐฝรั่งเศส โดยโครงสร้างของคณะกรรมการตุลาการศาลยุติธรรมตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ประกอบด้วยประธานศาลฎีกาและกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ซึ่งเป็นข้าราชการตุลาการในแต่ละชั้นศาล และผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งไม่เป็นหรือเคยเป็นข้าราชการตุลาการมาก่อน โดยได้รับคัดเลือกมาจากข้าราชการตุลาการไม่เกิน 2 คน

ทั้งนี้ ตามพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายตุลาการ พ.ศ.2543 ได้กำหนดองค์ประกอบของคณะกรรมการตุลาการศาลยุติธรรมเอาไว้ว่า คณะกรรมการตุลาการศาลยุติธรรมประกอบด้วย ประธานศาลฎีกาเป็นประธานกรรมการ กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิจำนวน 12 คน ประกอบด้วยข้าราชการตุลาการที่ดำรงตำแหน่งในศาลฎีกาและได้รับเลือกจากศาลฎีกาจำนวน 6 คน ผู้พิพากษาศาลอุทธรณ์ที่ดำรงตำแหน่งในศาลอุทธรณ์และที่ได้รับเลือกจากศาลอุทธรณ์จำนวน 4 คน และผู้พิพากษาศาลชั้นต้นที่ดำรงตำแหน่งไม่ต่ำกว่าผู้พิพากษาหัวหน้าศาลและได้รับเลือกจากศาลชั้นต้น ยกเว้นผู้ช่วยผู้พิพากษาจำนวน 2 คน กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิจำนวน 2 คน ซึ่งวุฒิสภาจะคัดเลือกจากบุคคลซึ่งไม่ใช่ข้าราชการศาลยุติธรรม แต่ก่อนที่คณะกรรมการตุลาการจะมีองค์ประกอบดังเช่นที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ได้ผ่านการพัฒนามาตามลำดับช่วงเวลา นับตั้งแต่สมัยก่อนเปลี่ยนแปลงระบอบการปกครอง ดังนี้

การคัดเลือก–แต่งตั้งตุลาการและความเป็นอิสระของตุลาการ สมัยก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครองปี พ.ศ. 2475

ในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 5 เป็นช่วงเวลาที่ประเทศไทยรับเอาธรรมเนียมการปกครองตามแบบประเทศตะวันตกเข้ามา อีกทั้งยังมีการส่งนักศึกษารุ่นแรกไปเรียนยังต่างประเทศ หนึ่งในนั้นคือกรมหลวงราชบุรีดิเรกฤทธิ์ พระบิดาแห่งกฎหมายไทยซึ่งทรงศึกษาวิชากฎหมายอยู่ที่ประเทศอังกฤษ นักกฎหมายรุ่นนี้จึงรับเอาความคิดและขนบธรรมเนียมอันดีงามของประเทศอังกฤษมาถ่ายทอดและปลูกฝังในประเทศไทย พร้อมกับได้จัดตั้งระบบศาลสมัยใหม่ขึ้นมาในสมัยรัชกาลที่ 5 โดยวิชาชีพตุลาการในสมัยรัชกาลที่ 5 และที่ 6 ได้รับการปลูกฝังให้เป็นสถาบันและวิชาชีพที่ทรงเกียรติ

ในช่วงแรกของการจัดตั้งศาลสมัยใหม่ขึ้นในสมัยรัชกาลที่ 5 ไปจนถึงสมัยรัชกาลที่ 7 ก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครองประเทศนั้น ประเทศไทยมีการปกครองแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ดังนั้นหลักการแบ่งแยกอำนาจยังไม่เป็นที่รู้จักกัน เพราะอำนาจการปกครองทั้งหมดรวมศูนย์อยู่ที่พระมหากษัตริย์เพียงพระองค์เดียว จึงยังไม่มีการแบ่งแยกอำนาจปกครอง แต่เนื่องจากนักกฎหมายรุ่นแรกที่จบจากประเทศอังกฤษซึ่งใช้กฎหมายในระบบคอมมอนลอว์ มีธรรมเนียมว่าศาลต้องยึดถือกฎหมายเป็นหลักในการตัดสินคดี ดังนั้นแม้ในทางทฤษฎีศาลจะพิจารณาพิพากษาคดีในพระปรมาภิไธยของพระมหากษัตริย์ก็ตาม จึงได้มีการระบุเอาไว้ดังที่ลอร์ด ฮอลส์บุรี ได้กล่าวไว้ในตำรากฎหมายของท่าน ซึ่งข้อความดังกล่าวได้มีการถ่ายทอดในโรงเรียนกฎหมายของไทยว่า

“พระมหากษัตริย์และรัฐมนตรีของพระองค์ จะต้องไม่รบกวนในกิจการงานของฝ่ายยุติธรรม พระมหากษัตริย์จะต้องไม่ใช้พระบรมเดชานุภาพบังคับบัญชาความเห็นในการวินิจฉัยคดีของผู้พิพากษา โดยวิธีการทำให้เกรงกลัวการถูกปลดออกจากราชการ จึงมีกฎหมายตั้งไว้ว่าผู้พิพากษาย่อมจะดำรงตำแหน่งอยู่ตลอดเวลาที่มีความประพฤติดี”

เสนาบดีกระทรวงยุติธรรมในช่วงต้นสมัยรัชกาลที่ 5 ที่ 6 และที่ 7 มีกรมหลวงราชบุรีดิเรกฤทธิ์ เป็นต้น ส่วนมากจบการศึกษาจากประเทศอังกฤษ ดังนั้นถึงแม้จะไม่มีกฎหมายห้ามเสนาบดีแทรกแซงการพิจารณาพิพากษาคดีของศาล แต่ในทางปฏิบัติพบว่าตลอดระยะเวลาของการปกครองสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์นั้น พระมหากษัตริย์และเสนาบดีกระทรวงยุติธรรมได้ปล่อยให้ตุลาการพิจารณาพิพากษาคดีไปตามกฎหมาย โดยไม่ได้เข้ามาแทรกแซงการทำหน้าที่ของศาลแต่อย่างใด ตุลาการในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์จึงมีอิสระในการพิจารณาพิพากษาคดีให้เป็นไปตามตัวบทกฎหมาย

อย่างไรก็ตาม แม้แต่ละประเทศจะมีความพยายามในการพัฒนาสถาบันตุลาการเพื่อให้ตุลาการมีความเป็นอิสระ แต่เนื่องจากแต่ละประเทศมีภูมิหลังทางประวัติศาสตร์แตกต่างกัน จึงทำให้การพัฒนาสถาบันตุลาการมีความแตกต่างกันไปด้วย เช่น ในประเทศแองโกลอเมริกันเริ่มจากการแต่งตั้งตุลาการโดยพระมหากษัตริย์ แต่เพื่อมิให้ตุลาการอยู่ภายใต้อาณัติของผู้แต่งตั้ง จึงได้มีการสร้างหลักประกันความเป็นอิสระของตุลาการ โดยกำหนดให้ตุลาการสามารถอยู่ในตำแหน่งได้ตลอดเวลาที่ยังคงมีความประพฤติดี ถ้าจะถูกปลดต้องมีเหตุตามกฎหมาย โดยให้ดำเนินการตามขั้นตอนและกระบวนการตามกฎหมาย จะปลดตามอำเภอใจไม่ได้

จึงเห็นได้ว่าระบบกฎหมายคอมมอนลอว์ให้ความสำคัญกับความเป็นอิสระของตุลาการในขณะดำรงตำแหน่ง ด้วยการสร้างหลักประกันต่างๆ ที่คุ้มครองความเป็นอิสระของตุลาการในการปฏิบัติหน้าที่ แต่ไม่ได้ให้ความสำคัญกับความเป็นอิสระในกระบวนการแต่งตั้งตุลาการ ทั้งนี้อาจเป็นเพราะเห็นว่าหากมีหลักประกันความเป็นอิสระในขณะที่ดำรงตำแหน่งดีอยู่แล้ว ก็ย่อมคุ้มครองความเป็นอิสระของตุลาการด้วย ไม่ว่าตุลาการจะได้รับการแต่งตั้งจากใครก็ตาม

สำหรับประเทศไทยก็มีประวัติศาสตร์การต่อสู้เพื่อหลักความเป็นอิสระของตุลาการจากอำนาจอื่นที่พยายามแทรกแซงอำนาจตุลาการเช่นเดียวกัน การแทรกแซงอำนาจตุลาการสามารถเกิดขึ้นได้ตั้งแต่กระบวนการแต่งตั้งตุลาการ ไปจนถึงการให้ตุลาการออกจากตำแหน่ง ในยุคที่ยังไม่มีกฎหมายกำหนดหลักประกันความเป็นอิสระของตุลาการระหว่างการดำรงตำแหน่งนั้น ผู้มีอำนาจสามารถแทรกแซงอำนาจของตุลาการได้ในทุกขั้นตอน เริ่มตั้งแต่การแต่งตั้งบุคคลที่ตนสามารถสั่งได้ให้เข้าไปเป็นตุลาการ และในระหว่างการดำรงตำแหน่ง หากตุลาการคนใดไม่ฟังคำสั่งของผู้มีอำนาจก็จะถูกผู้มีอำนาจนั้นปลดออกจากตำแหน่ง

สภาวะเช่นนี้เองที่ทำให้ตุลาการเกิดความเกรงกลัวผู้มีอำนาจ จนทำให้ไม่มีความเป็นอิสระในการพิจารณาพิพากษาคดี ดังนั้นในยุคที่ยังไม่มีกฎหมายคุ้มครองหลักความเป็นอิสระของตุลาการ จึงต้องอาศัยเพียงคุณธรรมของผู้มีอำนาจที่จะไม่เข้าไปแทรกแซงอำนาจของตุลาการ ซึ่งถือเป็นเรื่องของอัตวิสัยที่ไม่มีความแน่นอน

ก่อนเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475 ภายใต้ระบอบการปกครองแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ของไทยที่อำนาจถูกรวมศูนย์อยู่ที่พระมหากษัตริย์เพียงพระองค์เดียว ไม่มีการแบ่งแยกบุคคลผู้ใช้อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร และอำนาจตุลาการออกจากกัน การตั้งกระทรวงยุติธรรมและศาลในยุคแรกๆ นั้น เจ้ากระทรวงและผู้พิพากษาส่วนใหญ่ได้รับการศึกษาจากประเทศอังกฤษ จึงได้นำคติธรรมทางศาลของประเทศอังกฤษมาใช้เป็นแนวทางในการปฏิบัติราชการศาลของไทย ด้วยเหตุนี้เอง แม้ในความเป็นจริงเสนาบดีจะมีอำนาจในการแทรกแซงการพิจารณาพิพากษาคดี เพราะมีอำนาจแต่งตั้งโยกย้ายและลงโทษข้าราชการตุลาการได้โดยตรง แต่เสนาบดีก็ไม่ได้ใช้อำนาจของตนแทรกแซงอำนาจตุลาการ ดังนั้นในยุคก่อนเปลี่ยนแปลงการปกครอง ผู้พิพากษาตุลาการจึงมีความเป็นอิสระในทางปฏิบัติ แม้ว่าจะยังไม่มีกฎหมายกำหนดหลักประกันความเป็นอิสระเอาไว้เลยก็ตาม

การคัดเลือก–แต่งตั้งตุลาการและความเป็นอิสระของตุลาการ ยุคหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองปี พ.ศ. 2475

ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองปี 2475 จากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบประชาธิปไตยหรือระบอบรัฐธรรมนูญ ซึ่งมีพระมหากษัตริย์อยู่ภายใต้กฎหมาย รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2475 ได้บัญญัติรับรองความเป็นอิสระของตุลาการเอาไว้ แต่ไม่ได้มีกฎหมายกำหนดหลักประกันความเป็นอิสระของตุลาการเอาไว้ด้วย ดังนั้นอำนาจตุลาการจึงถูกแทรกแซงได้โดยง่าย ดังจะเห็นได้จากคดีที่รัฐบาลเป็นโจทก์ฟ้องรัชกาลที่ 7 ให้คืนทรัพย์สินให้แก่รัฐบาลและได้ขอคุ้มครองชั่วคราวให้ศาลยึดและอายัดทรัพย์สินของพระองค์ไว้ชั่วคราว

พระสุทธิอรรถนฤมนต์ (สุทธิ เลขยานนท์) อธิบดีผู้พิพากษาศาลแพ่งและเป็นตุลาการเจ้าของคดี ไม่ยอมมีคำสั่งคุ้มครองชั่วคราวตามที่รัฐบาลขอ โดยหัวหน้ารัฐบาลในยุคดังกล่าวยังมีคำสั่งให้ปลดพระบรมฉายาลักษณ์ของรัชกาลที่ 7 ที่ประดับอยู่ตามสถานที่ราชการออกด้วย แต่ศาลแพ่งไม่ปฏิบัติตาม ประกอบกับขณะนั้นอธิบดีผู้พิพากษาศาลแพ่งแม้จะมีอายุยังไม่ครบ 60 ปี แต่ก็รับราชการมานานจึงเข้าเกณฑ์ตามกฎหมายที่จะให้ออกจากราชการได้

รัฐบาลในขณะนั้นจึงมีคำสั่งกระทรวงยุติธรรมให้อธิบดีผู้พิพากษาศาลแพ่งออกจากราชการฐานรับราชการนาน การกระทำของรัฐบาลในขณะนั้นส่งผลกระทบต่ออำนาจตุลาการเป็นอย่างมาก อีกทั้งยังไม่เคยปรากฏการกระทำเช่นนี้มาก่อน จึงทำให้เป็นที่ตระหนักว่าต่อไปผู้พิพากษาอาจไม่มีความปลอดภัย ดังนั้นหลังจากมีการเปลี่ยนแปลงหัวหน้ารัฐบาล จึงได้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการตุลาการ พุทธศักราช 2477 ซึ่งมีบทบัญญัติเกี่ยวกับหลักประกันความเป็นอิสระของตุลาการเอาไว้ด้วย

อย่างไรก็ตามก่อนที่จะมีการประกาศใช้กฎหมายฉบับนี้ เคยมีการประกาศใช้พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายตุลาการ พ.ศ. 2471 ขึ้นเป็นกฎหมายฉบับแรกที่วางระเบียบเกี่ยวกับข้าราชการตุลาการโดยตรง ซึ่งในมาตรา 12 ของกฎหมายฉบับดังกล่าวได้กล่าวถึงความเป็นอิสระของตุลาการในการพิจารณาพิพากษาคดี โดยฝ่ายบริหารยังคงมีอำนาจในการบริหารงานบุคคลของตุลาการอยู่ แต่ได้เปลี่ยนจากเสนาบดีกระทรวงยุติธรรมไปเป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมแทน ซึ่งจะเป็นผู้มีอำนาจในการนำความกราบบังคมทูลเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธยตามแบบฉบับการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ที่พระมหากษัตริย์ไม่ต้องรับผิดชอบในการบริหารราชการแผ่นดินเท่านั้น แต่ไม่ได้มีบทบัญญัติเกี่ยวกับหลักประกันความเป็นอิสระของตุลาการแต่อย่างใด

“อิสระและอำนาจของตุลาการ” ตัวแปรชี้ขาดความเชื่อมั่นของประชาชนที่มีต่อระบบยุติธรรม : ตอน 1