กฎหมายส่งเสริมสิทธิสตรี ความเท่าเทียมที่มาก่อนกาลในสมัย รัชกาลที่ 5

หากพูดถึงประวัติความเป็นมาของสิทธิสตรีในสยาม หลายคนมักจะพูดถึง “พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยาม (ชั่วคราว) พ.ศ. 2475” ว่าเป็นจุดเริ่มต้นและมีส่วนสำคัญอย่างมากในการยกฐานะสตรีให้เท่าเทียมบุรุษ รวมถึงเป็นรากฐานให้ความหมายของสิทธิสตรีเติบโตขึ้นอย่างมั่นคงในเวลาต่อมา

ร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ถูกเขียนขึ้นโดยนายปรีดี พนมยงค์ ผู้เป็นมันสมองของคณะราษฎร และถูกประกาศใช้หลังเหตุการณ์ปฏิวัติสยาม 24 มิถุนายน 2475 เพียง 3 วัน โดยมีข้อความในมาตรา 14 ว่า “ราษฎรไม่ว่าเพศใดเมื่อมีคุณสมบัติดั่งต่อไปนี้ ย่อมมีสิทธิออกเสียงลงมติเลือกผู้แทนหมู่บ้านได้ …” ซึ่งข้อความที่ระบุว่า “ไม่ว่าเพศใด” นี้มีความหมายว่า ทั้งเพศชายและเพศหญิงให้มีสิทธิเท่าเทียมกัน ด้วยเหตุนี้ ปรีดี พนมยงค์ จึงถูกยกย่องว่าเป็นผู้มีอิทธิพลและบทบาทสำคัญในการส่งเสริมสิทธิสตรีในสยาม

แต่จริงๆ แล้ว ถ้าศึกษาย้อนกลับไปให้ไกลกว่านั้น จะพบว่า สิทธิสตรีในสยามถูกวางรากฐาน และได้รับการส่งเสริมมาก่อนที่นายปรีดีฯ จะเกิดเสียด้วยซ้ำ

ในยุคแห่งการปฏิรูปประเทศของในหลวง ร.5 สยามได้เริ่มให้สตรีมีสิทธิในการลงคะแนนเลือกตั้ง ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2440 โดยพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ. 2440 มาตรา 9 บัญญัติว่า “ในหมู่บ้าน ๑ ให้ราษฎรชายหญิงซึ่งตั้งบ้านเรือน หรือจอดเรือแพประจำอยู่ในหมู่บ้านนั้น ประชุมกันเลือกผู้เป็นเจ้าบ้านผู้เปนที่นับถือของตนเปนผู้ใหญ่บ้านคน ๑ ….”

พระราชบัญญัติฉบับนี้ ถือเป็นบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่โดดเด่นอันรองรับสิทธิสตรีในการลงคะแนนเสียงเลือกตั้ง ซึ่งก่อนหน้านั้นแทบจะไม่มีประเทศใดในโลก ที่รับรองสิทธิเลือกตั้งของสตรีอย่างเป็นทางการ และหากมองดูประเทศข้างเคียงโดยรอบ ก็ไม่พบการเลือกตั้งที่ไร้ข้อกีดกันทางเพศ ไม่ว่าจะในระดับท้องถิ่น หรือระดับชาติ

พระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ฯ ข้างต้น ได้กำหนดคุณสมบัติของชุมชนที่จัดว่าเป็นหมู่บ้านและตำบล พร้อมให้อยู่ในความรับผิดชอบของผู้ใหญ่บ้านกับกำนันตามลำดับ โดยนายอำเภอจะเรียกประชุมราษฎรแต่ละหมู่บ้าน ไม่ว่าเพศชาย หรือเพศหญิง เพื่อสอบถามว่า ต้องการให้ใครเป็นผู้ใหญ่บ้าน หากไม่สามารถตกลงกัน ก็ต้องเปลี่ยนไปใช้วิธีการไล่ถามเป็นรายบุคคลแบบปิดลับแทน หากผู้ใดมีคนเลือกเกินกึ่งหนึ่งย่อมได้เป็นผู้ใหญ่บ้าน หลังจากนั้น นายอำเภอจะให้ผู้ใหญ่บ้านทั้งหมดของตำบลลงคะแนนเลือกตัวแทน 1 คน ตามหลักเสียงข้างมากขึ้นมาทำหน้าที่กำนัน จึงถือว่าเป็นอันเสร็จสิ้นกระบวนการ

นี่คือกฎหมายฉบับแรกที่มีบทบาทสำคัญในการส่งเสริมสิทธิสตรีในสยาม ซึ่งเริ่มมาในสมัย ร.5 และถึงแม้จะเป็นการเลือกตั้งระดับท้องถิ่น แต่ด้วยกฎหมายฉบับนี้นี่แหละ ที่ทำให้ต่อมาประเทศไทยไม่มีการจำกัดสิทธิการลงคะแนนเลือกตั้งสำหรับสตรีในทุกระดับ

เมื่อพูดถึงยุคสมัยปฏิรูปประเทศ อาจมีบางคนแย้งว่า การให้สิทธิสตรีในการลงคะแนนเสียงเลือกตั้งในสมัย ร.5 ไม่ได้เกิดขึ้นลอยๆ จากดำริของพระองค์ แต่เป็นการทำตามกระแส Modernization ของโลกช่วงนั้น

ทว่าเมื่อมีการสืบค้นข้อมูลหลักฐาน พบว่า การให้ความสำคัญกับสิทธิสตรีในสมัย ร.5 เป็นประเด็นล้ำยุคกว่าในยุโรปเสียด้วยซ้ำ เนื่องจากมีการอ้างถึงในงานวิชาการของชาวต่างชาติที่ชื่อ แคทเธอรีน โบวี่ (Katherine Bowie) ในบทความเรื่อง Women’s suffrage in Thailand: A Southeast Asian historiographical challenge. Comparative Studies in Society and History หน้า 710-713 โดยได้มีการพูดถึงการให้สิทธิสตรีในการลงคะแนนเสียงเลือกตั้งของสยาม ที่มีมาก่อนหลายประเทศในยุโรป ดังนี้ …

“… Prince Damrong Rajanuphab (1862–1943), as Thailand’s first minister of the interior in 1894. Prince Damrong proceeded to establish the framework for Thailand’s contemporary administrative division into provinces, districts, sub-districts, and villages. Although national, provincial, and district levels of government were to be staffed by salaried bureaucrats, villagers were to elect their own village heads. Clause no. 9 of the 1897 Act defined the villagers who were eligible to vote as residents “whose house or houseboat was located in that village,” and specified that residents included both males and females (raasadorn chai ying).

However, a consideration of female suffrage reveals significant differences in Thailand’s electoral design. The colonial countries that had the greatest influence in the neighboring regions of Southeast Asia were the Netherlands, Britain, and France. None had established universal suffrage in their own countries by this point. Women only gained equal voting rights in the Netherlands in 1919, in Britain in 1928, and in France in 1944; women in their Southeast Asian colonies also achieved suffrage later …”

ซึ่งแปลเป็นไทยได้ว่า …

“สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ ในฐานะรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยคนแรก ได้กำหนดกรอบนโยบายการบริหารราชการแผ่นดินเอาไว้ในแต่ละระดับ ไม่ว่าจะเป็นระดับจังหวัด ระดับอำเภอ ตำบล หรือแม้แต่ระดับหมู่บ้าน ชาวบ้านมีหน้าที่ในการเลือกผู้ใหญ่บ้านของตนเอง ตามมาตรา 9 แห่งพระราชบัญญัติปกครองท้องที่ ที่บัญญัติว่า “ให้ราษฎรชายหญิงซึ่งตั้งบ้านเรือน หรือจอดเรือแพประจำอยู่ในหมู่บ้านนั้น” ซึ่งคำว่า “ราษฎร” ข้างต้น กฎหมายระบุเอาไว้ชัดเจนคือ “ราษฎรชายหญิง”

ซึ่งหากเปรียบเทียบกับประเทศนักล่าอาณานิคมที่เจริญแล้วในช่วงเวลาข้างต้น เนเธอแลนด์ให้สิทธิเลือกตั้งแต่สตรีใน พ.ศ. 2462 (ค.ศ. 1919) อังกฤษให้สิทธิเลือกตั้งแต่สตรีใน พ.ศ. 2471 (ค.ศ. 1928) และฝรั่งเศสให้สิทธิเลือกตั้งแต่สตรีใน พ.ศ. 2487 (ค.ศ. 1944) ตามลำดับ”

นี่เป็นสิ่งยืนยันว่า การสนับสนุนสิทธิสตรีของสยาม ได้เริ่มวางรากฐานมาตั้งแต่สมัยในหลวง ร.5 และบทบัญญัติของกฎหมายที่อนุญาตให้ผู้หญิงมีสิทธิเลือกตั้งนั้น เกิดจากการริเริ่มโดยชนชั้นนำของสยามเอง ไม่ใช่การทำตามกระแสของชาติยุโรปในยุคล่าอาณานิคมแต่อย่างใด

ดังนั้น หากยึดเอา พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยาม ของคณะราษฎรเป็นธงตั้งต้น พระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ. 2440 ในสมัย ร.5 ก็น่าจะเป็นกฎหมายส่งเสริมสิทธิสตรีที่มาก่อนกาล