“อิสระและอำนาจของตุลาการ” ตัวแปรชี้ขาดความเชื่อมั่นของประชาชนที่มีต่อระบบยุติธรรม : ตอน 1

“ความเป็นอิสระของตุลาการ” คือ การที่ตุลาการสามารถทำหน้าที่ในทางตุลาการได้โดยปราศจากการแทรกแซงใด ๆ ถือเป็นหลักสำคัญประการหนึ่งของหลักนิติรัฐ โดยตุลาการมีความผูกพันเฉพาะต่อกฎหมายและการพิจารณาคดีภายใต้มโนธรรมของตนเท่านั้น และรัฐธรรมนูญของทุกประเทศที่เป็นนิติรัฐจะบัญญัติรับรองความเป็นอิสระของผู้พิพากษาและตุลาการเอาไว้ เพื่อคุ้มครองอำนาจตุลาการจากการแทรกแซงต่างๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการแทรกแซงจากอำนาจบริหารและอำนาจนิติบัญญัติ

ความอิสระของตุลาการตั้งอยู่บนพื้นฐานของความอิสระ 3 ประการ คือ ความอิสระจากคู่ความ (parteienunabhaengigkeit) ความอิสระจากรัฐ (Staatsunabhaengigkeit) และความอิสระจากสังคม (Gesellschafsunabhaengigkeit) หากตุลาการขาดความเป็นอิสระจากทั้ง 3 ประการนี้แล้ว ย่อมกระทบต่อความเป็นกลางของตุลาการได้

ในการปฏิบัติหน้าที่นั้น ผู้พิพากษาต้องผูกพันต่อกฎหมายโดยจะดำเนินการพิจารณาพิพากษาคดีให้ขัดต่อกฎหมายไม่ได้ ในที่นี้หมายถึงกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่จริงในบ้านเมืองในขณะที่มีการพิจารณาพิพากษาคดี ซึ่งอาจเป็นกฎหมายลายลักษณ์อักษร กฎหมายจารีตประเพณี หรือหลักกฎหมายทั่วไป แล้วแต่กรณี ดังนั้นจึงมีความจำเป็นต้องประกันความเป็นอิสระของผู้พิพากษา เพราะการละเมิดหลักความเป็นอิสระของผู้พิพากษานั้น นอกจากจะเกิดขึ้นจากการสั่งการโดยตรงต่อผู้พิพากษาแล้ว ยังรวมไปถึงการกระทำในลักษณะอื่นใดที่ทำให้ผู้พิพากษาไม่มีอิสระในการพิจารณาพิพากษาคดีอีกด้วย

อย่างไรก็ดี ความเป็นอิสระของผู้พิพากษาและตุลาการนั้น หมายถึงแต่เพียงว่าผู้พิพากษาและตุลาการจะต้องปลอดจากการแทรกแซงในการพิจารณาพิพากษาคดีไม่ว่าโดยทางตรงหรือทางอ้อม แต่ไม่ได้หมายรวมไปถึงว่าผู้พิพากษาและตุลาการจะสามารถดำเนินการพิจารณาพิพากษาคดีอย่างไรก็ได้ โดยเมื่อมีการฟ้องคดีและศาลรับคดีไว้พิจารณาแล้ว ผู้พิพากษาและตุลาการจะต้องพิจารณาคดีตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายวิธีพิจารณาความ และจะต้องวินิจฉัยในทุกประเด็นแห่งคดีด้วย

ในขณะที่ “ความเป็นอิสระในทางเนื้อหา” หมายถึง การที่ผู้พิพากษาและตุลาการมีความเป็นอิสระในการปฏิบัติหน้าที่ทางอรรถคดี โดยในการพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ผู้พิพากษาและตุลาการมีอิสระในการแสดงความคิดเห็นได้เต็มที่โดยไม่ตกอยู่ภายใต้อิทธิพลของบุคคลหรือองค์กรใด นั่นหมายความว่า บุคคลหรือองค์กรใดจะออกคำสั่งหรือคำแนะนำตักเตือนต่าง ๆ ที่มีผลต่อเนื้อหาการพิจารณาพิพากษาคดีแก่ผู้พิพากษาและตุลาการ เพื่อให้การวินิจฉัยอรรถคดีของผู้พิพากษาเป็นไปตามคำสั่งของตนไม่ได้

นอกจากนี้ ยังรวมไปถึงการออกคำสั่งที่มีผลทำให้ผู้พิพากษาและตุลาการขาดอิสระในการพิจารณาพิพากษาคดีโดยทางอ้อมอีกด้วย เช่น การจ่ายสำนวนแก่ผู้พิพากษาและตุลาการ การกำหนดระยะเวลาให้ผู้พิพากษาและตุลาการต้องพิจารณาพิพากษาคดีให้เสร็จทันภายในระยะเวลาที่จำกัด ตลอดจนการกำหนดให้ผู้พิพากษาและตุลาการไปปฏิบัติหน้าที่อื่นจนไม่มีเวลาเพียงพอสำหรับการพิจารณาคดี คำสั่งดังกล่าวจึงเท่ากับเป็นการถอดถอนอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ๆ ด้วย

หากกระทรวงยุติธรรมซึ่งเป็นฝ่ายบริหารกลายเป็นผู้ทำให้ความเป็นอิสระในทางส่วนตัวของผู้พิพากษาและตุลาการต้องเสียไป ก็ย่อมส่งผลกระทบต่อความเป็นอิสระในเนื้อหาด้วย เพราะความเป็นอิสระในทางส่วนตัวย่อมเป็นตัวเสริมให้ความเป็นอิสระในเนื้อหามีความสมบูรณ์ยิ่งขึ้น ดังนั้นการกระทำดังกล่าวจึงมีผลกระทบต่อความเป็นอิสระของผู้พิพากษาและตุลาการในเนื้อหาโดยนัยนี้

ความเป็นอิสระในทางส่วนตัว หมายถึง การที่ผู้พิพากษาและตุลาการสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้โดยปราศจากความกลัวว่าจะได้รับผลร้ายหรือถูกกลั่นแกล้งในภายหลัง กล่าวคือ ผู้พิพากษาและตุลาการจะต้องไม่มีความเกรงกลัวหรือหวั่นไหวต่อผลร้ายใดๆ ที่อาจจะเกิดขึ้นแก่ตนภายหลังการพิจารณาคดีใดเสร็จสิ้นไปแล้ว ดังนั้นการเลื่อนตำแหน่ง การแต่งตั้งโยกย้าย การขึ้นเงินเดือน และการลงโทษ ผู้พิพากษาในศาลยุติธรรมจะต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการตุลาการตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการฝ่ายตุลาการ อันเป็นหลักประกันความเป็นอิสระของผู้พิพากษาซึ่งเป็นข้าราชการตุลาการนั่นเอง

ความเป็นอิสระของผู้พิพากษาพิจารณาจากปัจจัยใดบ้าง ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ ได้สรุปสาระสำคัญเอาไว้ดังนี้

1. ความเป็นอิสระของการทำหน้าที่ในทางตุลาการ (die sachliche Unabhaengigkeit) เป็นการคุ้มครองการปฏิบัติภารกิจของตุลาการจากอิทธิพลภายนอกทั้งหลาย ทั้งการแทรกแซงจากองค์กรผู้มีอำนาจรัฐองค์กรอื่น และการคุ้มครองจากการแทรกแซงทางอ้อม เพื่อให้ผู้พิพากษาพิจารณาพิพากษาคดีภายใต้บทบัญญัติของกฎหมายเท่านั้น
2. ความเป็นอิสระในทางองค์กร (die organisatorische Unabhaengigkeit) หรือความเป็นอิสระในการจัดองค์กรของศาล ความเป็นอิสระของตุลาการมีผลมาจากหลักการแบ่งแยกอำนาจ ความเป็นอิสระในทางองค์กร หมายความว่า อำนาจตุลาการต้องไม่อยู่ในลักษณะของความสัมพันธ์ที่อยู่ใต้องค์กรอื่น ไม่ว่าจะโดยทางข้อเท็จจริงหรือข้อกฎหมายก็ตาม
3. ความเป็นอิสระในทางส่วนบุคคล (die personenliche Unabhaengigkeit) หมายความว่า โดยหลักการแล้ว การถอดถอน และการโยกย้ายไม่อาจกระทำได้ หากเป็นการขัดกับความประสงค์ของผู้พิพากษา เว้นแต่กระทำโดยคำพิพากษาของศาล ความเป็นอิสระในทางส่วนบุคคลนั้นมีไว้เพื่อก่อให้เกิดความมั่นคงต่อความเป็นอิสระในการทำหน้าที่ในทางตุลาการ การก่อให้เกิดผลกระทบต่อความเป็นอิสระของตุลาการนั้นอาจไม่ได้เกิดจากการมีคำสั่งโดยตรงต่อตุลาการเท่านั้น แต่ยังรวมไปถึงการทำให้เกิดผลกระทบต่อความเป็นอิสระของตุลาการด้วยเช่นกัน โดยหากตุลาการที่วินิจฉัยตัดสินคดีนั้นเกิดกลัวว่าหากตนวินิจฉัยไปในทางใดทางหนึ่งแล้ว อาจเกิดผลกระทบต่อสถานะในทางตำแหน่งของตุลาการของตน ดังนั้นจึงมีความจำเป็นที่จะต้องให้หลักประกันแก่ตุลาการในการอยู่ในตำแหน่งของตุลาการนั่นเอง

สำหรับประเทศไทยนั้น ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาญาจักรไทยเกือบทุกฉบับ ได้บัญญัติให้ผู้พิพากษาและตุลาการมีอิสระในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญและกฎหมาย ซึ่งหมายความว่าองค์กรของรัฐไม่ว่าจะเป็นพระมหากษัตริย์ คณะรัฐมนตรี รัฐมนตรี หรือคณะกรรมการตุลาการ ตลอดจนผู้ดำรงตำแหน่งอื่นใดในรัฐจะไม่สามารถสั่งการไปยังผู้พิพากษาหรือตุลาการในการพิจารณาพิพากษาคดีตามที่ตนสั่งได้ เช่นจะสั่งงดสืบพยาน สั่งเลื่อนคดี หรือสั่งให้พิพากษาคดีไปในทางใดทางหนึ่งไม่ได้ นอกจากนี้คณะกรรมการตุลาการ หรือองค์กรอื่นใดจะลงโทษผู้พิพากษาหรือตุลาการในทางวินัย โดยอ้างว่าผู้พิพากษาพิจารณาคดีโดยไม่เป็นธรรม หรือพิจารณาพิพากษาคดีโดยปรับบทกฎหมายหรือตีความกฎหมายผิดพลาดไม่ได้เช่นกัน เว้นแต่ผู้พิพากษาหรือตุลาการจงใจบิดเบือนกฎหมายเอง

ความสำคัญในหลักความเป็นอิสระของอำนาจตุลาการ

ระบบศาลของประเทศไทยเป็นระบบศาลคู่เช่นเดียวกับประเทศฝรั่งเศส คือ มีการจัดตั้งศาลขึ้นมาเพื่อพิจารณาพิพากษาคดีตามกฎหมายมหาชนโดยแยกออกจากศาลยุติธรรม ได้แก่ ศาลรัฐธรรมนูญ ศาลยุติธรรม และศาลปกครอง ศาลรัฐธรรมนูญมีชั้นเดียวและมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เป็นข้อพิพาททางรัฐธรรมนูญ ในขณะที่ศาลยุติธรรมแบ่งออกเป็น 2 ส่วน คือ ศาลแพ่งและศาลอาญาและมี 3 ชั้น คือ ศาลชั้นต้น ศาลอุทธรณ์ และศาลฎีกา ศาลยุติธรรมมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีทั้งปวง แต่ยกเว้นคดีที่กฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลอื่น

ศาลปกครองมี 2 ชั้น คือ ศาลปกครองชั้นต้นและศาลปกครองสูงสุด ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เป็นข้อพิพาททางปกครอง นอกจากนั้นในแต่ละศาลยังมีการจัดองค์กร การบริหารงานบุคคล ตลอดจนระบบผู้พิพากษาหรือตุลาการของตนเองแยกเป็นอิสระออกจากกัน ระบบกฎหมายของไทยยังแยกออกเป็นระบบกฎหมายมหาชน และระบบกฎหมายเอกชน กรณีที่มีข้อสงสัยว่าข้อพิพาทนั้นอยู่ในอำนาจของศาลใด คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. 2542 จะเป็นผู้วินิจฉัยชี้ขาดให้

ทั้งนี้ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ได้บัญญัติเกี่ยวกับอำนาจตุลาการเอาไว้ในหมวด 10 และได้บัญญัติรับรองอำนาจของตุลาการเอาไว้ในมาตรา 188 ว่าการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีเป็นอำนาจของศาลที่ต้องดำเนินการให้เป็นไปตามกฎหมายและในพระปรมาภิไธยของพระมหากษัตริย์ โดยผู้พิพากษาและตุลาการมีอิสระในการพิจารณาพิพากษาคดีตามรัฐธรรมนูญและตามกฎหมาย

ดังนั้นระบบกฎหมายไทยจึงเหมือนกับระบบกฎหมายในประเทศเสรีนิยมประชาธิปไตยทั้งหลาย ที่บัญญัติให้อำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเป็นของศาลและตุลาการ และอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีดังกล่าวเป็นอำนาจที่เป็นอิสระไม่อยู่ภายใต้อาณัติของอำนาจใดๆ นอกจากรัฐธรรมนูญและกฎหมายเท่านั้น นอกจากนี้รัฐธรรมนูญมาตรา 190 ยังได้บัญญัติไว้ว่าพระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งและให้ผู้พิพากษาและตุลาการพ้นจากตำแหน่งได้ ยกเว้นกรณีเป็นการพ้นจากตำแหน่งเพราะความตาย เกษียณอายุตามวาระ หรือพ้นจากราชการเพราะถูกลงโทษ ให้นำความกราบบังคมทูลเพื่อทรงทราบ

อำนาจในการแต่งตั้งผู้พิพากษาตุลาการดังกล่าวเป็นอำนาจในทางรูปแบบ โดยก่อนที่จะมีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งผู้พิพากษาตุลาการ จะมีกระบวนการในการคัดเลือกผู้พิพากษาตุลาการก่อน ซึ่งกระบวนการดังกล่าวในระบบกฎหมายไทยเป็นระบบศาลคู่ คือ มีการแยกศาลที่มีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีทั่วไป คดีปกครอง และคดีรัฐธรรมนูญออกจากกัน กระบวนการในการคัดเลือกผู้พิพากษาตุลาการในแต่ละระบบจึงมีความแตกต่างกันด้วย

ประเทศที่มีการปกครองแบบเสรีประชาธิปไตยจะแบ่งอำนาจออกเป็น อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร และอำนาจตุลาการ ซึ่งอำนาจตุลาการนั้นจะต้องเป็นอิสระและเป็นกลางเพื่อให้สาธารณชนเกิดความเชื่อมั่นต่อสถาบันตุลาการ โดยความเชื่อมั่นดังกล่าวจะเกิดขึ้นได้ต่อเมื่อศาลหรือผู้พิพากษามีจริยธรรมและการปฏิบัติตน ที่แสดงให้สาธารณชนเห็นว่ามีความเป็นกลางและมีอิสระอย่างแท้จริง

หากประเทศใดไม่มีความเชื่อมั่นต่อสถาบันศาลแล้ว ความศรัทธาต่อกฎหมายก็ย่อมลดน้อยถอยลงตามไปด้วย และศาลก็จะไม่ใช่สถานที่ที่สามารถระงับข้อพิพาทของสาธารณชนได้อีกต่อไป เมื่อเป็นเช่นนั้นแล้วสาธารณชนก็จะขาดความเคารพและอาจละเมิดกฎหมายได้ ดังนั้นการรักษาไว้ซึ่งหลักความเป็นกลางและความเป็นอิสระของผู้พิพากษาจึงมีความสำคัญ หากรัฐไม่มีหลักประกันความเป็นอิสระและความเป็นกลางของศาลอย่างเพียงพอ อาจส่งผลกระทบต่อความเชื่อมั่นของสาธารณชนที่มีต่อความยุติธรรมได้

ดังนั้นในประเทศเสรีประชาธิปไตยจึงมีวิธีการรักษาไว้ซึ่งหลักความเป็นกลางและความเป็นอิสระของศาล แม้จะมีรูปแบบแตกต่างกันไปในแต่ละประเทศ แต่ล้วนมีเป้าหมายเดียวกัน นั่นคือการรักษาไว้ซึ่งความเชื่อมั่นของประชาชนที่มีต่อสถาบันศาลยุติธรรม

ความเป็นกลางถือเป็นเรื่องของจิตใจ ดังนั้นการจะทำให้สาธารณชนเชื่อมั่นในความเป็นกลางได้ รัฐต้องมีหลักการและมาตรฐานในการคัดกรอง ตลอดจนสามารถควบคุมให้คนที่ทำหน้าที่พิจารณาพิพากษาคดีทำหน้าที่ด้วยจิตใจที่เป็นกลาง ทั้งนี้เพื่อเป็นหลักประกันสิทธิขั้นพื้นฐานของบุคคลในการฟ้องคดี อันเป็นสิทธิอย่างหนึ่งในการที่บุคคลจะได้รับการพิจารณาและพิพากษาจากศาลที่มีความเป็นอิสระและเป็นกลาง การทำหน้าที่ตัดสินคดีด้วยความเป็นกลางจะช่วยเป็นหลักประกันชีวิต เสรีภาพ หรือทรัพย์สิน ว่าจะไม่ถูกเอาไปด้วยความผิดพลาดหรือผิดเพี้ยนจากข้อเท็จจริงหรือข้อกฎหมาย

ดังนั้นหลักความเป็นอิสระของตุลาการจึงเป็นสิ่งที่คู่กับหลักความเป็นกลางของศาล กล่าวคือ ตราบใดที่ผู้พิพากษามีอิสระในการพิจารณาพิพากษาคดี ผู้พิพากษาก็สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้อย่างเป็นกลาง แต่หากผู้พิพากษาขาดซึ่งอิสระแล้ว ความเป็นกลางย่อมไม่สามารถเกิดขึ้นได้ โดยความเป็นกลาง หมายถึง การที่ศาลหรือผู้พิพากษาต้องพิจารณาพิพากษาคดีบนพื้นฐานของหลักความเป็นกลาง (objective criteria) มากกว่าบนพื้นฐานของความลำเอียง (bias) ความมีอคติ (prejudice) หรือความเอนเอียงเข้าข้าง (preferring) ในประโยชน์ได้-เสียของฝ่ายหนึ่งเหนือกว่าอีกฝ่ายหนึ่งโดยไม่มีเหตุอันสมควร

หลักประกันความเป็นอิสระของผู้พิพากษาและตุลาการ จึงเป็นปัจจัยที่ทำให้เกิดความเป็นกลางและการอยู่ภายใต้การบังคับกฎหมายเท่านั้นของผู้พิพากษาและตุลาการขึ้นมาได้จริง หลักความเป็นอิสระดังกล่าวจึงเป็นเงื่อนไขสำคัญที่ทำให้เกิดความเป็นธรรมขึ้นมาได้ และไม่ได้เป็นการให้สิทธิพิเศษอะไรแก่ผู้พิพากษา หากแต่เป็นหน้าที่ของผู้พิพากษาที่จะต้องรักษาไว้ซึ่งหลักแห่งความเป็นอิสระดังกล่าว โดยการวางตนในระหว่างการปฏิบัติหน้าที่ไม่ให้เกิดข้อครหาต่อความไว้วางใจในความเป็นอิสระแห่งตน ถ้อยคำที่ว่า “ผู้พิพากษาเป็นอิสระ” จึงหมายความว่าเป็นอิสระจาก “ใบสั่ง” ต่างๆ ในการตัดสินคดีนั้นๆ โดยผู้พิพากษาและตุลาการจึงไม่อาจรับคำสั่งใดๆ และในกรณีที่มีคำสั่งดังกล่าวเกิดขึ้น ผู้พิพากษาไม่ต้องปฏิบัติตาม

ศาสตราจารย์สัญญา ธรรมศักดิ์ กล่าวว่า “ผู้พิพากษาเราอยู่เพื่ออำนวยความยุติธรรมแก่ประชาชน ไม่เลือกชาติ ชั้น วรรณะ เราจะอำนวยความยุติธรรมไม่ว่าแก่ผู้ใด บริสุทธิ์ เข้มแข็ง กล้าต่อสู้ต่ออำนาจที่มาบีบบังคับ อำนาจที่จะมาจากสถานใดก็ตาม อำนาจที่เป็นกำลังอาวุธ กำลังอิทธิพล อีกทั้งอำนาจความยั่วเย้า ยั่วยวนของวัตถุนิยม เราต้องต่อสู้อำนาจเหล่านั้น จงรักษาความยุติธรรมเหมือนชีวิต เหมือนสุภาษิตลาตินบทหนึ่งว่า “fiatjustitia, ruatcaelum” แปลว่า “จงให้ความยุติธรรมแม้ฟ้าจะถล่มก็ตาม” วัฒนธรรมประชาธิปไตยประการหนึ่งคือ การปกครองประเทศจะต้องเป็นไปตามหลักนิติธรรม (Rule of Law) หมายความถึง การใช้หลักกฎหมายเป็นฐานในการปกครอง ไม่ใช่ใช้อำนาจตามอำเภอใจ

เมื่อผู้พิพากษามีความเป็นกลางและมีอิสระโดยปราศจากอำนาจแทรกแซงใดๆ ผู้พิพากษาย่อมมีหลักประกันในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดี ผลที่ตามมาคือประชาชนเกิดความเชื่อมั่นในระบบและกระบวนการยุติธรรม ประชาชนทุกฐานะ อาชีพ กลุ่มชน ต้องได้รับการปฏิบัติอย่างเท่าเทียมกันภายใต้กฎหมาย (Equality beforethelaw) ในขณะเดียวกันฝ่ายบริหารก็ไม่จำเป็นต้องมองศาลว่าเป็นองค์กรที่ขัดขวางการบริหารของรัฐบาล ตรงกันข้ามรัฐบาลควรมีทัศนคติต่อศาลว่าเป็นองค์กรที่รับรองความมีมาตรฐานของธรรมาภิบาลในการปกครองประเทศ เพราะรัฐบาลยินดีที่จะให้ศาลตรวจสอบการทำงานของตนอย่างเปิดเผยเช่นกัน

“อิสระและอำนาจของตุลาการ” ตัวแปรชี้ขาดความเชื่อมั่นของประชาชนที่มีต่อระบบยุติธรรม : ตอน 2