รู้หรือไม่ว่า? รัฐสภาเคยอำนาจคับประเทศเพราะไม่มีบัญญัติเรื่องการยุบสภาผู้แทนราษฎรในธรรมนูญการปกครองฉบับชั่วคราว 2475

หลังจากที่ประเทศไทยได้เปลี่ยนระบอบการปกครองมาเป็นการปกครองระบอบประชาธิปไตยในระบบรัฐสภา แต่เดิมยังไม่ได้มีการบัญญัติเรื่องการยุบสภาผู้แทนราษฎรเอาไว้ มีแค่เพียงบทบัญญัติเรื่องการถอดถอนรัฐมนตรีตามมาตรา 9 ของพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 ซึ่งบัญญัติเอาไว้ว่า “สภาผู้แทนราษฎรมีอำนาจดูแลควบคุมกิจการของประเทศ และมีอำนาจประชุมกันถอดถอนกรรมการราษฎร หรือพนักงานผู้หนึ่งผู้ใดก็ได้”

บทบัญญัติมาตรานี้ให้อำนาจแก่ฝ่ายนิติบัญญัติเป็นอย่างมาก กล่าวคือ กรรมการราษฎรหรือคณะรัฐมนตรีถูกควบคุมโดยตรงจากรัฐสภา ในขณะที่ฝ่ายบริหารไม่มีอำนาจยุบสภา แต่รัฐสภากลับมีอำนาจถอดถอนฝ่ายบริหารได้ เหตุผลที่ผู้ร่างธรรมนูญฉบับนี้ต้องการให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมีอำนาจถอดถอนรัฐมนตรีได้นั้น อาจเป็นเพราะการตั้งรัฐบาลชุดแรก ผู้ที่เป็นรัฐมนตรีมิใช่สมาชิกของคณะราษฎรทุกคน หลายคนเป็นขุนนางเก่า ดังนั้น คณะราษฎรจึงมีความประสงค์ที่จะควบคุมการบริหารงานของรัฐบาลชุดใหม่ โดยการใช้อำนาจของสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งสมาชิกนั้นล้วนแต่เป็นผู้ที่คณะราษฎรแต่งตั้งมาทั้งสิ้น

ในเรื่องของบทบัญญัติการยุบสภาผู้แทนราษฎร หลวงจักรปาณีศรีศีลวิสุทธิ์ (วิสุทธิ์ไกรฤกษ์) ได้กล่าวไว้ในหนังสือของท่านชื่อ “อธิบายธรรมนูญปกครองแผ่นดินสยาม เปรียบเทียบกับประเทศต่างๆ” ว่าเป็นที่น่าเสียดายที่ธรรมนูญปกครองแผ่นดินสยามไม่ได้ให้อำนาจยุบสภาผู้แทนราษฎรเอาไว้ หลังจากที่ท่านได้เห็นตัวอย่างจากประเทศอังกฤษ เมื่อรัฐบาลของนายแมกดอแนลทำงานด้วยความลําบาก ไม่สามารถทำงบประมาณแผ่นดินให้ได้ดุลยภาพได้ เนื่องจากรายจ่ายสูงกว่ารายได้มาก โดยมีสาเหตุมาจากการที่รัฐบาลต้องจ่ายเงินเลี้ยงพวกกรรมกรที่ไม่มีงานทำในจำนวนที่สูงเกินไป รัฐบาลจึงเสนอความเห็นต่อรัฐสภาเพื่อขอลดเงินจำนวนดังกล่าวลง แต่ปรากฏว่าสมาชิกคณะกรรมกรซึ่งมีเสียงมากที่สุดในรัฐสภาขณะนั้นไม่ยินยอม

ปัญหาจึงอยู่ที่ว่า ฝ่ายรัฐบาลของนายแมกดอแนลกับฝ่ายสมาชิกข้างมากในรัฐสภา ใครเป็นผู้ที่ดำเนินการได้ตรงตามความประสงค์ของประชาชนมากกว่ากัน โดยนายแมกดอแนลได้ร้องขอให้พระเจ้าแผ่นดินยุบรัฐสภาและเลือกสมาชิกสภาใหม่ ผลปรากฏว่ารัฐสภาใหม่เต็มไปด้วยผู้แทนราษฎรที่เห็นด้วยกับนายแมกดอแนลทั้งสิ้น รัฐบาลจึงสามารถทำงบประมาณแผ่นดินให้ได้ดุลยภาพได้ การที่ประเทศอังกฤษสามารถทำเช่นนี้ได้ เป็นเพราะธรรมนูญของเขาได้ให้อำนาจเอาไว้ กล่าวคือแม้ว่าสมาชิกของรัฐสภาจะถูกเลือกประจำตำแหน่งก็จริง แต่หากมีเหตุซึ่งทำให้เห็นว่าสภานั้นได้กระทำการที่ไม่ตรงตามความประสงค์ของประชาชน สภานั้นก็อาจจะถูกยุบได้

ในขณะที่ประเทศไทย นับตั้งแต่อดีตที่มีรัฐธรรมนูญใช้มาจนถึงปัจจุบัน รัฐธรรมนูญส่วนใหญ่ได้บัญญัติการยุบสภาผู้แทนราษฎรเอาไว้ เว้นแต่เพียงพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2502 ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2515 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2519 ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2520 ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2534 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2549

ทั้งนี้ รัฐธรรมนูญแต่ละฉบับที่มีการบัญญัติเรื่องการยุบสภาผู้แทนราษฎรเอาไว้ ต่างก็ได้บัญญัติรายละเอียดและหลักการของการยุบสภาเอาไว้ในลักษณะที่ใกล้เคียงกัน กล่าวคือ พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจที่จะยุบสภาผู้แทนราษฎร เพื่อให้ราษฎรสามารถเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรใหม่ และในพระราชกฤษฎีกาให้ยุบสภาต้องมีการกำหนดวันให้เลือกตั้งสมาชิกใหม่ด้วย

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 ถือเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่ได้บัญญัติอำนาจยุบสภาผู้แทนราษฎรเอาไว้ โดยบัญญัติไว้ในมาตรา 35 ว่า “พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจที่จะยุบสภาผู้แทนราษฎร เพื่อให้ราษฎรเลือกตั้งสมาชิกมาใหม่ ในพระราชกฤษฎีกาให้ยุบสภาเช่นนี้ ต้องมีกำหนดให้เลือกตั้งสมาชิกใหม่ภายในเก้าสิบวัน” ซึ่งในขณะที่มีการร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ มีการอภิปรายกันอย่างกว้างขวางว่า ควรให้มีการยุบสภาผู้แทนราษฎรได้หรือไม่ ควรทำอย่างไร และภายใต้กฎเกณฑ์ใด เพราะหลักการเรื่องการยุบสภาผู้แทนราษฎรในเวลานั้น ถือว่าเป็นเรื่องใหม่ในบ้านเรา การอภิปรายในครั้งนั้นมีการกล่าวถึงพระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎรว่า จะต้องมาจากคณะกรรมการราษฎร และต้องผ่านความเห็นชอบของคณะกรรมการราษฎรด้วย

รัฐธรรมนูญฉบับต่อมา คือ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 ซึ่งได้บัญญัติเรื่องการยุบสภาผู้แทนราษฎรเอาไว้ในมาตรา 32 ว่า

“พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจที่จะยุบสภาผู้แทน เพื่อให้ราษฎรเลือกตั้งสมาชิกมาใหม่ ในพระราชกฤษฎีกาให้ยุบสภา ต้องมีกำหนดเวลาให้เลือกตั้งสมาชิกใหม่ภายในเก้าสิบวัน การยุบสภาผู้แทนจะทำได้เพียงครั้งเดียวในเหตุการณ์เดียวกัน”

รัฐธรรมนูญฉบับนี้ถือเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่มีข้อจํากัดในการใช้อำนาจยุบสภาผู้แทนราษฎร กล่าวคือการยุบสภาผู้แทนราษฎรจะทำซ้ำในเหตุการณ์เดียวกันไม่ได้ เช่น หากคณะรัฐมนตรีเสนอร่างพระราชบัญญัติฉบับหนึ่งที่เกี่ยวเนื่องด้วยภาษีอากร แต่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรส่วนมากไม่เห็นชอบด้วย จึงลงมติไม่รับรอง แต่คณะรัฐมนตรีมีความเห็นว่าจะต้องออกกฎหมายนั้นให้ได้โดยเชื่อว่าประชาชนส่วนมากจะสนับสนุนรัฐบาล จึงเสนอพระมหากษัตริย์ให้ทรงตราพระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎร

แต่ผลการเลือกตั้งปรากฏว่า สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรชุดเดิมที่ถูกยุบไปนั้น กลับได้รับเลือกตั้งเข้ามาใหม่เป็นจำนวนมาก คณะรัฐมนตรีมีความเห็นว่าสภาผู้แทนราษฎรชุดใหม่นี้คงจะมีความเห็นเช่นเดิม จึงจะขอให้พระมหากษัตริย์ทรงตราพระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎรชุดใหม่นี้ ทั้งที่ยังไม่ทันจะได้มีการเข้าประชุมนั้น

ในกรณีนี้ คณะรัฐมนตรีไม่สามารถขอให้พระมหากษัตริย์ทรงยุบสภาผู้แทนราษฎรได้ แม้ว่าจะได้มีการเข้าประชุมแล้วก็ตาม หากคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นมาใหม่ (เนื่องจากเมื่อเปลี่ยนสภาผู้แทนราษฎรใหม่ คณะรัฐมนตรีเดิมก็ต้องพ้นจากตำแหน่งด้วย) ยังมีความประสงค์ที่จะออกกฎหมายที่เกี่ยวเนื่องกับภาษีอากรเช่นนั้นอยู่อีก และได้เสนอร่างพระราชบัญญัติฉบับเดิมต่อสภาผู้แทนราษฎรใหม่แล้ว ถ้าสภาผู้แทนราษฎรชุดใหม่ลงมติไม่เห็นชอบด้วยอีกเหมือนเดิม  คณะรัฐมนตรีจะขอให้พระมหากษัตริย์ทรงตราพระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎรชุดใหม่ไม่ได้ เพราะการยุบสภาผู้แทนราษฎรเป็นการอุทธรณ์ปัญหาข้อขัดแย้งให้ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งได้พิจารณาตัดสินปัญหาที่เกิดขึ้น ดังนั้นการอุทธรณ์ต่อประชาชนย่อมกระทำได้เพียงครั้งเดียวในเรื่องเดียวกัน จะทำซ้ำๆ ไม่ได้

ในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ มีผู้ขอแปรญัตติเพิ่มเติมข้อความว่า “แต่ห้ามยุบก่อน 1 ปี นับจากวันเลือกตั้ง” โดยให้เหตุผลประกอบการแปรญัตติว่า จิตใจของประชาชนที่เลือกตั้งมานั้น ยังมิได้เปลี่ยนแปลงไป ด้านฝ่ายกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญได้ให้ความเห็นในญัตตินี้ว่า ภายในระยะเวลา 1 ปีนั้น อาจเกิดปัญหาสำคัญทางการเมืองที่ฝ่ายรัฐบาลและสภาผู้แทนราษฎรมีความเห็นขัดแย้งกันได้ และหากเกิดกรณีเช่นนั้น ก็สมควรที่่จะให้ยุบสภาผู้แทนราษฎรได้ แต่สุดท้ายญัตติดังกล่าวก็ไม่ได้รับความเห็นชอบ

รัฐธรรมนูญฉบับต่อๆ มาก็มีบทบัญญัติเรื่องการยุบสภาผู้แทนราษฎรที่คล้ายๆ กัน จะแตกต่างกันบ้างในบางฉบับ กล่าวคือ รัฐธรรมนูญบางฉบับไม่มีบทบัญญัติในส่วนของการยุบสภาผู้แทนราษฎรที่สามารถทำได้เพียงครั้งเดียวในเหตุการณ์เดียวกัน ถึงแม้ว่าจะไม่มีการบัญญัติข้อความนี้ แต่ในทางปฏิบัติก็ยังคงยึดถือว่าการยุบสภาผู้แทนราษฎรจะทำได้เพียงครั้งเดียวในเหตุการณ์เดียวกันอยู่เช่นเดิม เนื่องจากเมื่อพิจารณาจากความเหมาะสมและความถูกต้องแล้ว สภาผู้แทนราษฎรไม่ควรถูกยุบด้วยเหตุการณ์เดิมซ้ำแล้วซ้ำเล่าติดต่อกัน

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 แก้ไขเพิ่มเติม พุทธศักราช 2495 เป็นรัฐธรรมนูญอีกฉบับหนึ่งที่่ไม่มีบทบัญญัติเรื่องการยุบสภาผู้แทนราษฎรที่สามารถทำได้เพียงครั้งเดียวในเหตุการณ์เดียวกัน สาเหตุที่รัฐธรรมนูญฉบับนี้ไม่มีบทบัญญัติดังกล่าว เป็นเพราะคณะรัฐประหารต้องการรักษาหลักการของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 เอาไว้ ซึ่งมีพระบรมราชโองการให้นำมาใช้อีกให้มากที่สุดเท่าที่จะมากได้ และให้แก้ไขเพิ่มเติมเฉพาะเท่าที่จำเป็นจริงๆ เท่านั้น ดังนั้น รัฐธรรมนูญฉบับนี้ จึงไม่มีข้อจํากัดเรื่องการยุบสภาผู้แทนราษฎรเหมือนเช่นรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475

ระหว่างที่มีการร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2511 นั้น มีการอภิปรายเรื่องดุลแห่งอำนาจระหว่างรัฐบาลกับรัฐสภา และพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ที่จะทรงยุบสภาผู้แทนราษฎรกันอย่างหลากหลายความเห็น โดยต่างให้เหตุผลที่ควรมีบทบัญญัติเรื่องการยุบสภาผู้แทนราษฎรเอาไว้แตกต่างกัน เป็นต้นว่า การยุบสภาเป็นเรื่องดุลแห่งอำนาจ หรือหากเกิดกรณีที่ฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติไม่ลงรอยกันขึ้นมา เพราะต่างก็เชื่อมั่นว่าความเห็นของตนนั้นถูกต้อง จนไม่อาจจะประสานกันได้

เมื่อเป็นเช่นนี้แล้ว อาจต้องยุบสภาผู้แทนราษฎรเพื่อเลือกตั้งสมาชิกเข้ามาใหม่ หรือกรณีที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมีความคิดเห็นขัดแย้งกับประชาชนเป็นอย่างมาก โดยอาจจะมีความคิดส่งเสริมคอมมิวนิสต์ หรือสนับสนุนระบบการโอนทรัพย์สินมาเป็นของชาติเป็นอย่างมาก เช่นนั้นก็ควรจะมีการยุบสภาผู้แทนราษฎร หรือหากมีการแก้กฎหมายเลือกตั้งให้มีการขยายคุณสมบัติเพื่อให้ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งเพิ่มจำนวนมากขึ้น ก็ควรจะมีการยุบสภาผู้แทนราษฎรเพื่อเปิดโอกาสให้ประชาชนได้ใช้สิทธิเลือกตั้งเร็วขึ้น หรือเพื่อประโยชน์ของฝ่ายรัฐบาลเองในขณะที่กําลังมีผลงาน หรือกําลังได้รับความนิยมชมชอบจากประชาชน เมื่ออภิปรายกันเสร็จสิ้นเรียบร้อยแล้ว ปรากฏว่าที่่ประชุมสภาร่างรัฐธรรมนูญมีมติให้มีบทบัญญัติ เรื่องการยุบสภาผู้แทนราษฎรได้โดยเอกฉันท์

จากเหตุผลดังกล่าวข้างต้น ชี้ให้เห็นว่าการยุบสภาผู้แทนราษฎรสามารถเกิดขึ้นได้จากสาเหตุที่ต่างกันออกไป ตามแต่สถานการณ์ที่เกิดขึ้น แต่อย่างไรก็ตาม หากจะต้องมีการยุบสภาผู้แทนราษฎรขึ้นมาจริงๆ ก็ควรจะพิจารณาถึงเหตุผล ตลอดจนผลได้และผลเสียที่จะเกิดตามมาอย่างรอบด้านด้วย

ในขณะที่มีการยกร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 นั้น ได้มีการบัญญัติเรื่องการยุบสภาผู้แทนราษฎรเอาไว้ว่า “พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการตราพระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎร เพื่อให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรใหม่ ให้นายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี เป็นผู้นําร่างพระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎรขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อม ถวายพระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎร และต้องกำหนดวันเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรใหม่เป็นการเลือกตั้งทั่วไปภายในสี่สิบห้าวัน และวันเลือกตั้งนั้นต้องกำหนดเป็นวันเดียวกันทั่วราชอาณาจักร การยุบสภาผู้แทนราษฎรจะกระทำได้เพียงครั้งเดียวในเหตุการณ์เดียวกัน”

ด้านคณะกรรมาธิการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญ มีทั้งผู้ที่เห็นด้วยและผู้ที่เห็นต่างกับร่างดังกล่าว โดยฝ่ายที่เห็นด้วยให้เหตุผลว่า การยุบสภาผู้แทนราษฎรนั้นถือเป็นเรื่องสำคัญ จึงควรให้คณะรัฐมนตรีซึ่งมีรับผิดชอบร่วมกันในการบริหารราชการแผ่นดินมีส่วนร่วมในการตัดสินใจ เพื่อป้องกันไม่ให้นายกรัฐมนตรีใช้อำนาจตัดสินใจเองตามลำพังเหมือนเช่นการยุบสภาผู้แทนราษฎรที่แล้วมา

ขณะที่ฝ่ายไม่เห็นด้วยให้เหตุผลว่า หากการยุบสภาผู้แทนราษฎรต้องเป็นมติของคณะรัฐมนตรี การยุบสภาผู้แทนราษฎรคงเกิดขึ้นได้ยาก เนื่องจากคณะรัฐมนตรีประกอบด้วยพรรคการเมืองหลายพรรค และคงไม่มีพรรคการเมืองใดต้องการให้ยุบสภาผู้แทนราษฎร ดังนั้นเมื่อมีปัญหาทางการเมืองเกิดขึ้นก็จะแก้ไขได้ยาก อีกทั้งยังไม่ใช่เรื่องที่คณะรัฐมนตรีจะต้องมารับผิดชอบร่วมกัน แต่เป็นเรื่องที่ประมุขของรัฐจะต้องทำตามคำแนะนําของนายกรัฐมนตรี ส่วนนายกรัฐมนตรีจะปรึกษาคณะรัฐมนตรีหรือไม่นั้น ก็ย่อมทำได้

ท้ายที่สุดแล้ว คณะกรรมาธิการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญมีมติให้แก้ไข โดยให้คงไว้เป็นอำนาจของนายกรัฐมนตรีเช่นเดิม เหมือนกับรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ ในส่วนของการกำหนดวันเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรใหม่ภายในสี่สิบห้าวันนั้น คณะกรรมาธิการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญได้แก้ไขเพิ่มเติมให้เป็นภายในหกสิบวันแทน เนื่องจากพิจารณาแล้วว่ากำหนดเวลาเดิมภายในสี่สิบห้าวันนั้น เป็นระยะเวลาที่กระชั้นชิดเกินไป