ก่อนจะมาเป็นระบบราชการสมัยใหม่ เกิดอะไรขึ้นบ้างในการ ‘พลิกแผ่นดิน’ ของ รัชกาลที่ 5

จากที่ ฤๅ เคยนำเสนอเรื่องราวเกี่ยวกับ “การปฏิรูประบบราชการสยาม” ของในหลวง ร.5 สู่การพลิกโฉมประเทศครั้งยิ่งใหญ่ จะเห็นได้ว่า พระองค์ทรงทดลองก่อนอย่างเป็นระบบ ด้วยความร่วมมือจากเหล่าเสนาบดีในขณะนั้น เพราะการเปลี่ยนแปลงแบบ “พลิกแผ่นดิน” ถือเป็นภารกิจอันสำคัญและหนักยิ่งในการนำพาชาติบ้านเมืองให้รอดพ้นจากลัทธิล่าอาณานิคมในยุคนั้น

การทดลองพลิกประเทศของในหลวงรัชกาลที่ 5 เริ่มขึ้นในปี พ.ศ. 2413 โดยทรงเริ่มขั้นตอนการทดลองดังนี้

1) ทดลอง “กรมเดียว” : Single Department Prototype พ.ศ. 2413 – 2416

มีการทดลองจัดตั้งระบบราชการทหารแบบตะวันตกในกรมทหารมหาดเล็กขึ้นในปี พ.ศ. 2413 โดยการยก “กองทหารสองโหล” ขึ้นเป็น “กรมทหารมหาดเล็กราชวัลลภรักษาพระองค์” กระทั่งในปี พ.ศ. 2416 จึงสามารถจัดตั้งโครงสร้างตำแหน่งข้าราชการทหารตามแบบประเทศอังกฤษ มีการเรียกชื่อตำแหน่งต่างๆ ทับศัพท์เป็นภาษาอังกฤษ จนกระทั่งระบบราชการแบบตะวันตกในกรมทหารมหาดเล็กมีประสิทธิภาพดีพอสมควร จึงให้ขยายไปจัดในกรมทหารและกรมพลเรือนอื่นๆ เพิ่มเติม

เหตุที่มีการใช้กรมทหารมหาดเล็กเพื่อทดลองระบบราชการแบบใหม่นั้น เนื่องจากในสมัยพระบาทสมเด็จพระปิ่นเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงจัดตั้งระบบปกครองทหารตามแบบตะวันตกขึ้น คือ กรมทหารบกและกรมทหารเรือในพระราชวังบวร (วังหน้า) เมื่อพระบาทสมเด็จพระปิ่นเกล้าเจ้าอยู่หัวสวรรคต ข้าราชการวังหน้าจึงถูกโอนกลับไปสังกัดวังหลวงตามโบราณราชประเพณีทุกๆ กรม ยกเว้นกรมทหารบก และกรมทหารเรือ ซึ่งมีการบังคับบัญชาทหารตามแบบยุโรป และไม่ได้ขึ้นตรงต่อกรมกลาโหมในขณะนั้น พระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวจึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวบัญชาการทหารบกวังหน้า และให้กรมหมื่นบวรวิไชยชาญทรงบัญชาการทหารเรือวังหน้า

นี่จึงเป็นหลักฐานว่าในหลวงรัชกาลที่ 5 ทรงบังคับบัญชาทหารตามแบบยุโรปมาตั้งแต่ พ.ศ. 2408 และต่อมาจึงได้ทรงเริ่มต้นทดลองระบบราชการสมัยใหม่ในกรมทหารมหาดเล็กเป็นแห่งแรก

2) ทดลอง “หลายกรม” : Multiple Department Prototypes พ.ศ. 2416 – 2429

วันที่ 16 พฤศจิกายน พ.ศ. 2416 มีพระราชพิธีบรมราชาภิเษกครั้งที่ 2 เมื่อพระองค์ทรงเจริญพระชนมพรรษาครบ 20 พรรษา ทรงมีพระราชอำนาจเต็ม และเริ่มการปฏิรูปในส่วนต่างๆ อาทิ การสิ้นสุดตำแหน่งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ของสมเด็จเจ้าพระยาบรมมหาศรีสุริยวงศ์ (ช่วง บุนนาค) และมีการตรากฎหมายยกเลิกธรรมเนียมโบราณต่างๆ เช่น การเข้าเฝ้าฯ โดยการหมอบคลาน เป็นต้น

วันที่ 8 พฤษภาคม พ.ศ. 2417 ทรงประกาศพระราชบัญญัติเคาน์ซิลออฟสเตด คือ การตั้งที่ปฤกษาราชการแผ่นดิน จ.ศ. 1236 และพระราชบัญญัติปรีวีเคาน์ซิล คือ การตั้งที่ปฤกษาในพระองค์ (เทียบเท่าสภาองคมนตรีในปัจจุบัน) มีหน้าที่ถวายคำปรึกษาและความคิดเห็นต่างๆ ด้านนิติบัญญัติ โดยในหลวงรัชกาลที่ 5 ทรงเป็นประธานในที่ประชุม เมื่อข้อราชการใดเป็นที่เห็นชอบของเสียงส่วนใหญ่ในที่ประชุม ก็ให้ออกเป็นกฎหมายบังคับใช้ต่อไป นับเป็นการปฏิรูประบบราชการแบบตะวันตกส่วนบนสุด คือ การเปลี่ยนแปลงจากวิธีปกครองแบบเก่า ที่พระมหากษัตริย์ทรงว่าราชการโดยพระองค์เอง มาเป็นระบบคณะกรรมการ ใช้มติที่ประชุมในการปกครองประเทศ ซึ่งมีลักษณะแบบเดียวกับคณะรัฐมนตรีในปัจจุบัน

พ.ศ. 2423 ทรงประกาศ “พระราชบัญญัติทหารหน้า” เพื่อปฏิรูปกรมทหารหน้าให้เป็นระบบราชการแบบใหม่ โดยยุบรวม 4 กรมย่อยในกรมทหารหน้า ได้แก่ กองทหารอย่างยุโรปกองทหารมหาดไทย กองทหารกลาโหม และกองทหารเกณฑ์หัด รวมไว้ในกรมทหารหน้ากรมเดียว

ในระยะนี้จะมีการเปลี่ยนแปลงหลักๆ คือ การขยายการทดลองระบบราชการแบบใหม่ไปสู่กรมทหารและกรมพลเรือนอื่นๆ อีกหลายกรม เช่น กรมทหารหน้า กรมไปรษณีย์และโทรเลข หอรัษฎากรพิพัฒน์ เป็นต้น รวมทั้งมีการประกาศกฎหมายใหม่ๆ สำหรับการปฏิบัติราชการในหน่วยงานที่ทำการทดลองระบบราชการแบบตะวันตกแล้วประสบความสำเร็จ เช่น พระราชบัญญัติข้อบังคับกรมทหารมหาดเล็ก พ.ศ. 2420 และ พระราชบัญญัติทหารหน้า พ.ศ. 2423 เป็นต้น

พ.ศ. 2428 เจ้านายและข้าราชการพากันเข้าชื่อทำหนังสือกราบบังคมทูลความเห็นจัดการเปลี่ยนแปลงระเบียบราชการแผ่นดิน จ.ศ.1247 อันเป็นที่ทราบกันทั่วไปในชื่อ “เหตุการณ์ ร.ศ. 103” เมื่อวันที่ 8 มกราคม พ.ศ. 2428

ต่อมาในวันที่ 2 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2428 ทรงเริ่มต้นการปฏิรูปการศึกษาทั้งประเทศเพื่อให้ราษฎรมีความรู้สามัญพื้นฐาน และทรงมี “พระราชดำรัสตอบความเห็นของผู้ที่จะให้เปลี่ยนแปลงการปกครอง จ.ศ.1247” เมื่อวันที่ 29 เมษายน พ.ศ. 2428 เนื่องจากทรงเห็นว่าการทดลองที่ผ่านมาประสบความสำเร็จและมีความพร้อมมาก โดยมีการเตรียมยกระดับการทดลองจัดระบบราชการขึ้นเป็นระดับ “กระทรวงแบบตะวันตก” โดยใช้ “กรมยุทธนาธิการ” เป็นกระทรวงต้นแบบแห่งแรก ดังขั้นตอนถัดไป

3) ทดลองจัดตั้ง “กระทรวงเดียว” : Single Ministry Prototypes พ.ศ. 2429 – 2432

พ.ศ. 2431 ทรงทดลองธรรมเนียมราชการแบบใหม่ คือ ทำแบบ Cabinet Council โดยทรงเป็นประธานในที่ประชุม นำปรึกษาราชการและบัญชาการแก่เสนาบดีกรมต่างๆ ทั้งกรมแบบเก่า (กรมจตุสดมภ์ 4 กรมมหาดไทย 1 กรมกลาโหม 1) และกรมแบบใหม่ เช่น กรมยุทธนาธิการ และกรมศึกษาธิการ ซึ่งเป็นการพัฒนามาจากการประชุมว่าราชการแผ่นดินที่ทดลองจัดตั้งขึ้นตั้งแต่ปี พ.ศ. 2417

ในระยะนี้ ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ทดลองจัดตั้งกระทรวงในกรมยุทธนาธิการเพียงกรมเดียวไปก่อน ซึ่งเป็นการพัฒนาจากระบบราชการทหารของประเทศญี่ปุ่นและฝรั่งเศส ตามคำกราบบังคมทูลของสมเด็จพระเจ้าน้องยาเธอ เจ้าฟ้าภาณุรังษีสว่างวงษ์ กรมพระภาณุพันธุวงษ์วรเดช ผู้แทนผู้บัญชาการทหารทั่วไป กรมยุทธนาธิการ เมื่อวันที่ 23 มีนาคม พ.ศ. 2432

ในขั้นตอนทดลองนี้ กรมยุทธนาธิการได้จัดตั้งระบบปกครองทหารตามแบบตะวันตก โดยแบ่งเป็น 2 กรม คือ กรมทหารบก และกรมทหารเรือ มีการแก้ไขตำแหน่ง ปรับอัตราเงินเดือน ปรับปรุงข้อบกพร่องต่างๆ ในแต่ละกรมให้มีความเหมาะสม ก่อนจะเปลี่ยนเป็นโครงสร้างระบบราชการแบบใหม่ และยกขึ้นเป็น “กระทรวงยุทธนาธิการ” ใน พ.ศ. 2433

4) ทดลองจัดตั้งหลายกระทรวง : Multiple Ministry Prototypes พ.ศ. 2432 – 2434

เมื่อการแก้ไขปรับปรุงระบบราชการในกรมยุทธนาธิการประสบความสำเร็จ ทรงเริ่มขั้นตอนถัดไป คือการทดลองจัดตั้งหลายกระทรวง (Multiple Ministry Prototypes) ระหว่าง พ.ศ. 2432 – 2434 ได้แก่ กระทรวงพระธรรมการ กระทรวงเกษตราธิการ กระทรวงพระคลังมหาสมบัติ

โดยกระทรวงยุทธนาธิการยังคงเป็นศูนย์กลางของการพัฒนาทดลอง และมีโครงสร้างกระทรวงแบบใหม่ที่มีลักษณะเหมือนในปัจจุบัน ต่อมาเมื่อกระทรวงยุทธนาธิการพัฒนาระบบราชการจนมีเสถียรภาพสมบูรณ์เพียงพอในปี พ.ศ. 2434 จึงใช้เป็นต้นแบบปฏิรูประบบราชการทั่วทั้งประเทศในปี พ.ศ. 2435

การปฏิรูประบบราชการ : Government Reform พ.ศ. 2435 – 2440

เมื่อสิ้นสุดขั้นตอนการทดลองตั้ง “กรมแบบตะวันตก”และ “กระทรวงแบบตะวันตก” จนเกิดความพร้อมในทุกด้าน รวมทั้งข้าราชการต่างๆ รู้สึกคุ้นเคยกับหน้าที่ในตำแหน่งแบบใหม่แล้ว ในหลวงรัชกาลที่ 5 จึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้เริ่มต้นการปฏิรูประบบราชการทั่วทั้งประเทศ โดยแบ่งระบบราชการปกครองประเทศออกเป็น 12 ส่วน และจัดตั้งเป็น 12 กระทรวง มี 12 เสนาบดีปกครองแต่ละกระทรวง ใช้เวลาปฏิรูปทั้งระบบนาน 5 ปี จึงสามารถจัดตั้งระบบราชการแบบตะวันตกแทนที่ระบบราชการแบบเก่าโดยสมบูรณ์ และยกเลิกอำนาจปกครองของกฎหมายตราสามดวงไปได้ทั้งหมด

อนึ่ง บุคคลสำคัญซึ่งเป็นที่ปรึกษาการปฏิรูประบบราชการทั้งระบบ ให้เป็นแบบตะวันตกได้สมบูรณ์เรียบร้อย คือ มิสเตอร์โรลัง ยัคมินส์ (Gustave Rolin-Jacquemyns) ซึ่งเข้ารับราชการเป็นที่ปรึกษาราชการแผ่นดินทั่วไปและอัครราชทูตสยาม เมื่อวันที่ 28 พฤศจิกายน พ.ศ. 2435

ในหลวงรัชกาลที่ 5 ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ พระราชทานสัญญาบัตรให้โรลัง ยัคมินส์ เป็น เจ้าพระยาอภัยราชาสยามานุกูลกิจ สกลนิติธรรมศาสตราจารย์ มหิบาลมหาสวาภักดิ์ ปรมัคราชมนตรี อภัยพิริยปรากรมพาหุ เป็นที่ปรึกษาราชการทั่วไป ถือศักดินา 10,000 เมื่อวันที่ 16 พฤศจิกายน พ.ศ. 2439

โรลัง ยัคมินส์ เป็นทั้งที่ปรึกษาและผู้มีบทบาทอย่างมากในกระบวนการปฏิรูประบบราชการ ท่านปฏิบัติหน้าที่มาจนกระทั่งการปฏิรูประบบราชการของสยามได้เปลี่ยนไปเป็นแบบตะวันตกโดยสมบูรณ์ และได้กราบบังคมทูลลาออกจากราชการ เมื่อวันที่ 5 เมษายน พ.ศ. 2442

สำหรับกระบวนการปฏิรูปราชการทั้งประเทศซึ่งใช้ระยะเวลา 5 ปี อาจแบ่งได้ 4 ขั้นตอน ดังนี้

1) พ.ศ. 2435 ตั้ง 12 กระทรวงและ 12 เสนาบดี : แบ่งอำนาจปกครองประเทศเป็น 12 ส่วน

ในหลวงรัชกาลที่ 5 ทรงมีพระบรมราชโองการประกาศแต่งตั้งตำแหน่งเสนาบดี เมื่อวันที่ 24 เมษายน พ.ศ. 2435 เพื่อแบ่งอำนาจปกครองให้กับ 12 กระทรวง โดยในราชกิจจานุเบกษายังมิได้ใช้คำว่ากระทรวงทั้งหมด ยังคงเรียกเป็นกรมบ้าง แต่ผู้บังคับบัญชามีตำแหน่งเป็นเสนาบดีเท่ากันหมด ดังนี้

1) กรมมหาดไทย บังคับบัญชาหัวเมืองฝ่ายเหนือและเมืองลาว
2) กรมพระกลาโหม บังคับบัญชาหัวเมืองฝ่ายใต้ หัวเมืองฝ่ายตะวันออกตะวันตก และเมืองมลายู
3) พระคลัง ว่าการภาษีอากรและงบประมาณแผ่นดิน
4) กรมเมืองหรือนครบาล จัดการเกี่ยวกับเรื่องตำรวจและราชทัณฑ์
5) กรมวัง กิจการในพระราชวัง
6) กรมนา หรือกระทรวงเกษตราธิการ ว่าการเกี่ยวกับการเพาะปลูก เหมืองแร่ ป่าไม้
7) กระทรวงการต่างประเทศ จัดการเรื่องเกี่ยวกับการต่างประเทศ
8) กระทรวงโยธาธิการ ว่าการเรื่องการก่อสร้าง ถนน คลอง การช่าง ไปรษณีย์โทรเลข และรถไฟ
9) กระทรวงศึกษาธิการ ว่าการเรื่องการศึกษา การสาธารณสุข และสงฆ์
10) กระทรวงยุติธรรม จัดการเรื่องชำระคดีและการศาล
11) กระทรวงมุรธาธิการ เกี่ยวกับการรักษาตราแผ่นดิน และงานระเบียบสารบรรณ
12) กระทรวงยุทธนาธิการ จัดการเกี่ยวกับเรื่องการทหาร

2) พ.ศ. 2437 ตั้งระบบปกครองเทศาภิบาล : อำนาจปกครองของเสนาบดีกับผู้ว่าราชการเมือง

จัดตั้งการปกครองแบบเทศาภิบาล มี 2 ระบบ คือ ระบบ “มณฑลเทศาภิบาล” ปกครองโดยระบบราชการฝ่ายพลเรือน และระบบ “มณฑลทหารบก” ปกครองโดยระบบราชการฝ่ายทหาร

วิธีการคือ รวมหัวเมืองต่างๆ เป็นกลุ่มๆ เรียกว่า “มณฑล” แต่ละมณฑลมี “ขุนนางเทศาภิบาล” ปกครอง ผู้ว่าราชการเมืองขึ้นกับขุนนางเทศาภิบาล และขุนนางเทศาภิบาลขึ้นกับเสนาบดีกระทรวงมหาดไทย ทำให้การเชื่อมโยงระหว่างส่วนกลางกับส่วนภูมิภาคเป็นไปอย่างรวดเร็ว ส่งผลให้การปกครองประเทศมีประสิทธิภาพมาก

ทั้งนี้ การจัดตั้งกระทรวงกลาโหม เมื่อปี พ.ศ. 2435 ยังเป็นแบบโบราณ คือ กระทรวงกลาโหมปกครองพลเรือนและทหารในภาคใต้ ส่วนกระทรวงมหาดไทยปกครองพลเรือนและทหารในภาคเหนือ เมื่อมีการจัดตั้งระบบปกครองเทศาภิบาลแล้ว จึงมีพระบรมราชโองการ “ประกาศจัดปันหน้าที่กระทรวงกลาโหมและกระทรวงมหาดไทย” เมื่อวันที่ 23 ธันวาคม พ.ศ. 2437 สลับโอนอำนาจปกครองทหารทั้งหมดไปขึ้นกับกระทรวงกลาโหม และโอนอำนาจปกครองหัวเมืองและพลเรือนทั้งหมดไปขึ้นกับกระทรวงมหาดไทย จึงกำเนิดเป็นกระทรวงกลาโหมแบบปัจจุบัน ทำให้การจัดตั้งระบบปกครองเทศาภิบาลดำเนินการได้สำเร็จ

3) พ.ศ. 2438 ตั้งระบบ “เสนาบดีสภา” : อำนาจปกครองของพระมหากษัตริย์กับเสนาบดี

ทรงมีพระบรมราชโองการประกาศ “พระราชบัญญัติรัฐมนตรีและรัฐมนตรีสภา” เมื่อวันที่ 10 มกราคม พ.ศ. 2438 เพื่อการจัดตั้ง “เสนาบดีสภา” หรือ “คณะรัฐมนตรี” หรือ Cabinet Council ตามแบบประเทศอังกฤษ เสนาบดีสภาประกอบด้วย เสนาบดีทุกกระทรวง มีพระมหากษัตริย์หรือผู้แทนพระองค์เป็นประธานของเสนาบดีสภา เป็นการบริหารราชการแผ่นดินแบบใหม่ซึ่งพระมหากษัตริย์ว่าราชการด้วยระบบ “เสนาบดีสภา” หรือ “คณะรัฐมนตรี” เช่นเดียวกับในปัจจุบัน

4) พ.ศ. 2440 ตั้งระบบปกครองท้องที่ : อำนาจปกครองของผู้ว่าราชการเมืองกับราษฎร

ทรงมีพระบรมราชโองการประกาศ “พระราชบัญญัติปกครองท้องที่” เมื่อวันที่ 20 พฤษภาคม พ.ศ. 2440 เพื่อจัดตั้งระบบการปกครองท้องที่ ว่าด้วยระบบอำนาจปกครองผู้ว่าราชการไปถึงราษฎรทุกคน กฎหมายนี้บัญญัติว่า บ้านหรือที่อยู่อาศัยใดๆ จำนวน 1 หลัง มีเจ้าของบ้าน เรียกว่าเจ้าบ้าน (ราษฎรผู้อาศัยในบ้าน คือ ลูกบ้าน) ให้เจ้าบ้าน 10 บ้าน หรือราษฎรรวมกันไม่เกิน 100 คนเป็น 1 หมู่บ้าน ให้เลือกเจ้าบ้าน 1 คนมาเป็นผู้ใหญ่บ้าน ให้นายอำเภอเป็นประธานเลือกตั้ง และให้ผู้ว่าราชการเมืองเป็นผู้มีอำนาจแต่งตั้งผู้ใหญ่บ้าน ให้หมู่บ้าน 10 หมู่บ้านรวมกันเป็น 1 ตำบล และให้ผู้ว่าราชการเมืองเป็นผู้ปักเขตที่ดินของตำบล

“พระราชบัญญัติปกครองท้องที่” ถือเป็นกฎหมายระบบตะวันตกฉบับสุดท้ายที่ใช้เพิกถอนอำนาจปกครองประเทศของกฎหมายตราสามดวงโดยสมบูรณ์ ตามอำนาจในมาตรา 6 ประกาศเมื่อวันที่ 20 พฤษภาคม พ.ศ. 2440

การปฏิรูปราชการทั้งประเทศทั้ง 4 ขั้นตอนนี้ เสร็จสิ้นลงในปี พ.ศ. 2440 ทำให้สามารถจัดตั้งอำนาจปกครองจากพระมหากษัตริย์ไปสู่เสนาบดี ผู้ว่าราชการเมือง มาจนถึงราษฎรเจ้าบ้านได้สำเร็จ และนับตั้งแต่นั้นมา สยามก็ได้เปลี่ยนเป็นระบบราชการแบบใหม่ครอบคลุมทั่วทั้งประเทศ

อย่างไรก็ตาม ระบบราชการแบบใหม่ ยังมีข้อบกพร่องและประสบปัญหาอุปสรรคอยู่เป็นระยะๆ ในหลวงรัชกาลที่ 5 จึงทรงปรับปรุงให้เหมาะสมด้วยการยุบ ย้าย ตัด โอน และรวมงานของหน่วยราชการแบบใหม่ที่จัดตั้งแล้ว หรือจัดตั้งหน่วยงานใหม่เพิ่มเติมเพื่อแก้ปัญหาต่างๆ

การปรับปรุงระบบราชการนั้น เริ่มตั้งแต่ปี พ.ศ. 2441 ใช้ระยะเวลายาวนานถึง 25 ปี และเสร็จสมบูรณ์ในสมัยรัชกาลที่ 6 ซึ่งเป็นขั้นตอนสุดท้ายของการปฏิรูประบบบริหารราชการแผ่นดิน โดยในหลวงรัชกาลที่ 6 ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ยุบกระทรวงนครบาลรวมไว้ในกระทรวงมหาดไทย เมื่อวันที่ 1 สิงหาคม พ.ศ. 2465 ทำให้อำนาจการปกครองพื้นที่ประเทศของราชการฝ่ายพลเรือนทั้งหมด รวมกันเป็นหนึ่งเดียวในกระทรวงมหาดไทย ระบบราชการฝ่ายพลเรือนจึงมีเอกภาพและเสถียรภาพมากขึ้น ส่งผลให้การพัฒนาประเทศหลังจากนั้นเจริญรุดหน้าไปอย่างรวดเร็ว

ทั้งหมดนี้ คือรายละเอียดสำคัญของการทดลองและเริ่มต้นกระบวนการปฏิรูประบบราชการในสยาม ซึ่งเป็นภารกิจอันยิ่งใหญ่ที่ในหลวงรัชกาลที่ 5 ทรงปฏิบัติมาตลอดรัชสมัยของพระองค์ จนทำให้สยามพัฒนาก้าวหน้าทัดเทียมอารยประเทศ และส่งผลเกิดเป็นรากฐานให้กับระบบราชการสมัยใหม่ของประเทศไทยมาจนถึงปัจจุบัน