‘ตุลาการภิวัฒน์’ EP.1 : เบื้องหลังตุลาการภิวัฒน์ในต่างประเทศ การคานอำนาจทางการเมืองโดยฝ่ายตุลาการ
คำว่า “ตุลาการภิวัฒน์” ใช้เรียกในกรณีที่ฝ่ายตุลาการ เข้ามามีบทบาทในการพิจารณาตัดสินข้อพิพาทต่าง ๆ ในสังคมหรือแม้แต่เรื่องการเมือง ซึ่งปัจจุบันมีการใช้วาทกรรม “ตุลาการภิวัฒน์” ในประเทศไทยกันอย่างกว้างขวาง โดยเฉพาะการที่มีบางกลุ่มนำมาใช้โจมตีฝ่ายตุลาการว่า ใช้อำนาจศาลเข้ามาแทรกแซงทางการเมือง ถือเป็นการละเมิดบทบัญญัติและขัดต่อรัฐธรรมนูญ ดังเช่นกรณีที่ศาลรัฐธรรมนูญตัดสินให้การเลือกตั้งเมื่อวันที่ 2 เมษายน พ.ศ. 2549 เป็นโมฆะ ในยุคของรัฐบาลทักษิณ ชินวัตร
ซึ่งในความเป็นจริงแล้ว “ตุลาการภิวัฒน์” ไม่ใช่เรื่องใหม่แต่อย่างใด และไม่ใช่เรื่องที่เกิดขึ้นเฉพาะในประเทศไทย หากแต่ยังเกิดขึ้นในต่างประเทศด้วย เช่นกรณีที่คณะตุลาการรัฐธรรมนูญเข้ามามีบทบาทพิจารณาร่างกฎหมายที่สำคัญ ๆ จากฝ่ายบริหารของฝรั่งเศสในปี ค.ศ. 1986 หรือการที่ศาลสูงสุดเข้ามาเป็นผู้ตัดสินผลการเลือกตั้งประธานาธิบดีสหรัฐอเมริกาในปี ค.ศ. 2000
กล่าวได้ว่า การใช้อำนาจศาลในกรณีเหล่านี้ ถือเป็นการแก้ไขข้อพิพาททางการเมือง ด้วยกลไกที่มีอยู่แล้วตามรัฐธรรมนูญ นั่นคืออำนาจศาล และไม่ถือว่าเป็นการแทรกแซงทางการเมืองจากฝ่ายตุลาการแต่อย่างใด
นับตั้งแต่ปลายศตวรรษที่ 20 จนถึงต้นศตวรรษที่ 21 เราจะเห็นกรณีที่ฝ่ายตุลาการเข้ามามีบทบาทต่อการพิจารณาประเด็นปัญหาต่าง ๆ ซึ่งเป็นข้อพิพาทที่เกิดขึ้นในแต่ละสังคม เช่น ประเด็นเรื่องเสรีภาพในการแสดงออก เสรีภาพในการนับถือศาสนา หรือแม้กระทั่งการตัดสินผลการเลือกตั้งระหว่างคู่ขัดแย้งทางการเมือง รวมไปถึงการตัดสินยุบพรรคการเมือง เป็นต้น
ซึ่งการตัดสินข้อพิพาทดังกล่าวของฝ่ายตุลาการ มีความเกี่ยวข้องสัมพันธ์กับการเมืองที่อยู่ในขอบเขตอำนาจของฝ่ายบริหารหรือฝ่ายนิติบัญญัติ ถือเป็นบทบาทของฝ่ายตุลาการที่ต่างจากแนวความคิดดั้งเดิม ซึ่งผู้พิพากษาจะมีหน้าที่ตีความ ปรับใช้กฎหมายและบทบัญญัติต่าง ๆ โดยไม่เข้ามาตัดสินข้อพิพาททางการเมืองแต่อย่างใด และกรณีเหล่านี้สามารถพบเห็นได้ในหลายประเทศ
ตัวอย่างแรกคือ ตุลาการภิวัฒน์ในฝรั่งเศส นับตั้งแต่ปี ค.ศ. 1789 ระบอบสาธารณรัฐของฝรั่งเศสตั้งอยู่บนรากฐานความคิดที่ว่า เจตจำนงของรัฐต้องขึ้นอยู่กับเจตจำนงร่วมของประชาชน ซึ่งแสดงออกผ่านระบบผู้แทน เจตจำนงของประชาชนจึงถือได้ว่าอยู่ที่รัฐสภา อุดมการณ์เรื่องอำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชน จึงเป็นหลักคิดสำคัญที่มีอิทธิพลต่อรูปแบบการเมืองการปกครองของฝรั่งเศส
ดังนั้นการจะตั้งองค์กรใด ๆ เพื่อมาตรวจสอบการออกกฎหมาย ที่กระทำโดยผู้แทนที่มาจากประชาชนนั้นจึงเป็นเรื่องที่ไม่ควรกระทำ และอาจก่อให้เกิดอำนาจอื่นที่ใหญ่กว่าอำนาจของประชาชน
อย่างไรก็ตาม กลุ่มที่สนับสนุนให้มีการตั้งองค์กรที่ควบคุมร่างกฎหมายไม่ให้ขัดกับรัฐธรรมนูญนั้น ก็ได้โจมตีไปที่แนวความคิดดังกล่าวว่า โดยเนื้อแท้แล้วหลักการเจตนารมณ์ร่วมไม่ได้กระทำผ่านสภา เพราะผู้แทนที่เป็นผู้ลงคะแนนในสภานั้นก็ตัดสินใจลงคะแนนตามเจตนารมณ์ของตน
ต่อมาในการสถาปนาสาธารณรัฐที่ 5 ของฝรั่งเศสในปี ค.ศ. 1958 ประเด็นนี้ก็ได้มีการหยิบยกขึ้นมาวิจารณ์จากหลายฝ่าย และเมื่อการถกเถียงทางแนวคิดเริ่มตกผลึก ในที่สุดคณะตุลาการรัฐธรรมนูญก็ได้ถูกจัดตั้งขึ้นตามรัฐธรรมนูญฉบับปี ค.ศ. 1958 โดยมีชื่อเรียกว่า “คณะตุลาการรัฐธรรมนูญ” (Conseil Constitutionnel)
ในปี ค.ศ. 1962 ชาร์ล เดอ โกลส์ ได้เสนอเรื่องการเลือกประธานาธิบดีทางตรง ซึ่งต้องมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ แต่เขาไม่ต้องการทำตามขั้นตอนที่ต้องผ่านสองสภาตาม มาตรา 89 ของรัฐธรรมนูญ หากแต่เลือกที่จะทำประชามติตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 11 เหตุการณ์ดังกล่าวนำมาสู่การประท้วงของนักการเมือง สื่อมวลชน และนักวิชาการ เกิดการวิจารณ์ว่ากระบวนการที่จะทำประชามตินั้น ไม่มีความสอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ
ต่อมาเมื่อได้มีการลงประชามติในวันที่ 28 ตุลาคม ค.ศ. 1962 ปรากฏว่ามติ 62 ต่อ 38 เปอร์เซ็นต์ยอมรับกฎหมายนี้ แต่ก่อนที่จะมีการประกาศใช้ กัสตง มงเนอร์วิลล์ (Gaston Monnerville) ผู้เป็นทั้งนักการเมืองและนักกฎหมาย ได้ร้องต่อคณะตุลาการรัฐธรรมนูญให้พิจารณากระบวนการทำประชามติ ว่ามีความชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือไม่
ประธานวุฒิสภาได้โต้แย้งว่า มีแค่ มาตรา 89 เท่านั้นที่สามารถแก้ไขรัฐธรรมนูญได้อย่างเหมาะสม ฉะนั้นการใช้ช่องทางอื่น ๆ ถือเป็นเรื่องไม่ถูกต้อง อย่างไรก็ตาม เมื่อคณะตุลาการรัฐธรรมนูญพิจารณาแล้วลงความเห็นว่า การแก้ไขรัฐธรรมนูญที่ได้รับการยอมรับจากประชาชนโดยกระบวนการประชามติ เป็นการแสดงออกถึงอำนาจอธิปไตยของชาติและรัฐธรรมนูญ ดังนั้น คณะตุลาการรัฐธรรมนูญจึงตัดสินไม่ยกเลิกผลประชามติในครั้งนี้ และกฎหมายก็ได้ถูกประกาศใช้ในวันที่ 8 พฤศจิกายน
จะเห็นได้ว่า อำนาจของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญฝรั่งเศส ได้เพิ่มขึ้นอย่างมากนับตั้งแต่ปี ค.ศ. 1977 เป็นต้นมา จนมีผลต่อการเมืองฝรั่งเศสอย่างชัดเจน เช่น ในปี ค.ศ. 1986 ที่คณะตุลาการฯ ได้พิจารณาร่างกฎหมายที่สำคัญ ๆ จากฝ่ายบริหารถึง 16 ฉบับ โดยมี 6 ฉบับที่ถูกปัดให้ตกไป และมีอีก 6 ฉบับที่ถูกปัดเนื้อหาบางส่วน
สถานการณ์ในลักษณะนี้คณะตุลาการฯ จึงมีหน้าที่เปรียบเสมือนผู้มีอำนาจยับยั้งหรือระงับกระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะในประเทศฝรั่งเศส และการที่นโยบายใด ๆ จะถูกนำไปประกาศใช้ หรือถูกปรับเนื้อหาอย่างไร คณะตุลาการรัฐธรรมนูญฝรั่งเศสล้วนมีอิทธิพลในการกำหนดแนวทาง
สิ่งเหล่านี้ทำให้เห็นภาพรวมว่า อำนาจของคณะตุลาการฯ นั้น มีอิทธิพลต่อการปรับแต่งหรือปรับเปลี่ยนนโยบายของรัฐบาลด้วย กล่าวคือรัฐบาลฝรั่งเศสมักคาดเดาแนวโน้มการตอบรับนโยบายนั้น ๆ ของคณะตุลาการฯ แล้วนำมาปรับเนื้อหานโยบายที่จะเสนอ ให้ไม่ขัดและพอไปกันได้กับแนวโน้มของคณะตุลาการฯ เพื่อหลีกเลี่ยงปัญหาความยุ่งยากที่อาจจะตามมา
กระบวนการเช่นนี้ส่งผลให้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญ มีผลในการกำหนดนโยบายสาธารณะของรัฐบาล โดยกระบวนการในลักษณะนี้เรียกว่า “อำนาจป้องปราม” (deterrent power) อันนำมาซึ่ง “กระบวนการกำหนดนโยบายที่ถูกแปลงให้ตกอยู่ใต้อิทธิพลของฝ่ายตุลาการ” (Judicialised policy making) นั่นเอง
ตัวอย่างต่อมาคือ ตุลาการภิวัฒน์ในสหรัฐอเมริกา ในปี ค.ศ. 2000 ถือเป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์การเมืองของสหรัฐอเมริกา ที่ศาลสูงสุดต้องเป็นผู้ตัดสินผลการเลือกตั้งประธานาธิบดี จากการแข่งขันกันระหว่าง จอร์จ ดับเบิลยู. บุช จากรีพับลิกัน และ รองประธานาธิบดี อัล กอร์ จากเดโมแครต ที่ต้องมาชี้ขาดกันว่าใครจะได้คะแนนคณะผู้เลือกตั้ง 25 เสียงที่รัฐฟลอริดา
ในช่วงแรกนั้น หลังปิดหีบ สื่อต่าง ๆ ประกาศให้ อัล กอร์ เป็นฝ่ายชนะ แต่ต่อมาสถานการณ์กลับเปลี่ยนไป เมื่อคะแนนของบุชเพิ่มสูงขึ้น โดยต่อมาในช่วงเช้า ผลการนับคะแนนกลับพบว่า บุชพลิกขึ้นนำ อัล กอร์ ด้วยคะแนนเพียงไม่กี่พันคะแนนเท่านั้น ทำให้รองประธานาธิบดีเรียกร้องให้มีการนับคะแนนใน 4 เขตใหญ่ของรัฐฟลอริดาใหม่ โดยใช้ระบบมือ ซึ่งกินเวลานานหลายสัปดาห์
ในขณะที่การนับคะแนนใหม่กำลังดำเนินต่อไป รัฐฟลอริดาก็ประกาศให้บุชชนะในวันที่ 26 พฤศจิกายน โดยคะแนนห่างกันแค่ 537 โหวต ซึ่งไม่น่าแปลกใจเลยที่นายอัล กอร์ จะยื่นฟ้องร้องต่อศาลฟลอริดา เรียกร้องให้นับคะแนนต่อ และศาลสูงสุดฟลอริดาตัดสินให้ตามนั้น ทำให้บุชไปยื่นฟ้องศาลสูงสุดของรัฐบาลกลาง เพื่อขอให้กลับคำตัดสินของศาลฟลอริดา
ในวันที่ 12 ธันวาคม ศาลสูงสุดมีคำสั่งให้รัฐฟลอริดาหยุดนับคะแนนเลือกตั้ง โดยตัดสินว่า การนับบัตรเลือกตั้งด้วยวิธีที่แตกต่างกันจากเขตอื่น ๆ เป็นการละเมิดรัฐธรรมนูญ ซึ่ง อัล กอร์ ยอมรับคำตัดสิน และประกาศยอมแพ้ให้นายบุชเป็นประธานาธิบดีคนต่อไป นับเป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์ ที่ผู้มีคะแนนป๊อปปูลาร์โหวตน้อยกว่า เป็นผู้ชนะการเลือกตั้ง
จากตัวอย่างทั้งหมดนี้ จะเห็นได้ว่าปรากฏการณ์ตุลาการภิวัฒน์ ไม่ใช่เรื่องใหม่ หรือเป็นเรื่องที่เกิดขึ้นเฉพาะแต่ในประเทศไทยเท่านั้น และการที่ฝ่ายตุลาการเข้ามามีบทบาทในการพิจารณาตัดสินข้อพิพาททางการเมืองในประเด็นที่ว่า การกระทำหรือดำเนินนโยบายใด ๆ ของฝ่ายบริหาร เป็นการละเมิดบทบัญญัติ และขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่นั้น ก็ไม่ถือว่าเป็นการใช้อำนาจแทรกแซงทางการเมืองของฝ่ายตุลาการ หากแต่เป็นการแก้ไขวิกฤติทางการเมืองในขณะนั้น ด้วยกลไกที่มีอยู่แล้วตามรัฐธรรมนูญ นั่นคืออำนาจศาล ซึ่งเป็นอำนาจอธิปไตยที่ 3 นั่นเอง
อ่าน ‘ตุลาการภิวัฒน์’ EP.2 : เบื้องหลังวาทกรรมบิดเบือน โจมตีสถาบันพระมหากษัตริย์
ที่มา :
[1] สมชาย ปรีชาศิลปกุล, “การเมืองเชิงตุลาการ,” วารสารนิติสังคมศาสตร์
[2] Tom Ginsburg, Judicial Review in New Democracies Constitutional Courts in Asian Cases, (Cambridge University Press, 2003)
[3] ภูริ ฟูวงศ์เจริญ , “ฤๅหาใช่เพียงร่างทรง: แนวทางเชิงวิพากษ์ในการศึกษาสถาบันตุลาการ,” วารสารสังคมศาสตร์ คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
[4] การเลือกตั้งประธานาธิบดี ดราม่าที่สุดในประวัติศาสตร์สหรัฐฯ
