‘การปฏิรูประบบราชการสยาม’ ภารกิจอันหนักยิ่งของรัชกาลที่ 5 สู่การพลิกโฉมประเทศครั้งยิ่งใหญ่

การปฏิรูประบบบริหารราชการแผ่นดินในสมัยรัชกาลที่ 5 คือการปฏิรูปที่มีผลกระทบต่อระบบการทำงานของราชการส่วนต่างๆ ทั้งประเทศ นับเป็นการเปลี่ยนกลไกการปกครองประเทศจาก “ระบบราชการแบบเก่า” ไปเป็น “ระบบราชการแบบตะวันตก” ทั้งหมด ซึ่งมีลักษณะตรงกันข้าม (Opposition) กับระบบราชการแบบเก่าของสยามโดยสิ้นเชิง และเป็นการปฏิรูปควบคู่ไปกับการเปลี่ยนแปลงวิถีการดำรงชีวิตของสังคมไทยที่มีมาแต่โบราณ เพื่อให้มีความทันสมัยทัดเทียมชาติตะวันตก ซึ่งถือเป็นการพลิกโฉมหน้าประเทศสยามครั้งสำคัญที่สุดในประวัติศาสตร์แห่งกรุงรัตนโกสินทร์

“ระบบราชการแบบเก่า” คือระบบการทำราชการตามที่บัญญัติไว้ในกฎหมายตราสามดวง ซึ่งนำมาจากระบบการปกครองของขอมตั้งแต่สมัยกรุงศรีอยุธยา มีการแบ่งหน่วยงานราชการภายในประเทศทุกระดับเป็น “กรม” โดยแบ่งเป็นกรมใหญ่และกรมย่อย กรมใหญ่ที่เทียบเท่ากับกระทรวงในปัจจุบันมี 6 กรม คือ กรมกลาโหม กรมมหาดไทย และกรมจตุสดมภ์ 4 กรมคือ เวียง วัง คลัง นา และมีการกำหนดราชทินนามตำแหน่งขุนนางของแต่ละกรมที่เรียกว่า “ทำเนียบขุนนาง” แต่ไม่ได้มีการบัญญัติ “ระเบียบปฏิบัติราชการ” ของกรมต่างๆ เอาไว้แต่อย่างใด

สำหรับการว่าราชการในระบบราชการแบบเก่านั้น จะมีเสนาบดีกรมใหญ่กราบบังคมทูลพระมหากษัตริย์โดยตรง และพระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชดำรัสสั่งราชการด้วยพระองค์เอง และไม่มีสถานที่ราชการส่วนกลาง โดยที่ทำงานของกรมต่างๆ จะตั้งอยู่ตามบ้านหรือวังของผู้รับผิดชอบในเวลานั้น และย้ายไปเมื่อเปลี่ยนผู้รับผิดชอบ

เนื่องจากระบบราชการแบบเก่าไม่มีระเบียบปฏิบัติราชการของกรม ระบบการทำงานจึงเป็นไปตามการสั่งการของผู้บังคับบัญชา ต่างกรมต่างปฏิบัติ ต่างทำหน้าที่ ดังคำกราบบังคมทูลของสมเด็จพระเจ้าน้องยาเธอ เจ้าฟ้าภาณุรังษีสว่างวงษ์ กรมหมื่นภาณุพันธุวงษ์วรเดช ผู้แทนผู้บัญชาการทหารทั่วไป กรมยุทธนาธิการ เมื่อวันที่ 9 มิถุนายน พ.ศ. 2430 ความว่า …

“… การบังคับบัญชา และขนบธรรมเนียมสำหรับกรมทหาร ซึ่งยังไม่เรียบร้อยอยู่ทุกหมวดทุกกรมในบัดนี้ เปนเพราะไม่มีข้อบังคับบัญชาถือเรกุเลชัน (Regulation) เปนแบบแผนสำหรับกรม การจะดีจะเสีย จะคงจะเปลี่ยนแปลงอย่างใด อาไศรยด้วยความชอบใจแลเห็นสมควรของผู้บังคับบัญชาเท่านั้น …”

“ระบบราชการแบบตะวันตก” หรือ “ระบบราชการแบบใหม่” คือระบบบริหารการปกครองประเทศของชาติมหาอำนาจยุโรปในเวลานั้น เช่น อังกฤษ ฝรั่งเศส เนเธอร์แลนด์ สเปน รัสเซีย ซึ่งในขณะนั้นอังกฤษและฝรั่งเศสได้เริ่มต้นการล่าอาณานิคมในดินแดนสุวรรณภูมิเพื่อแสวงหาประโยชน์จากประเทศที่ด้อยกว่า โดยอ้างเหตุผลว่าต้องการเข้ามาพัฒนาประเทศเหล่านั้นให้มีความเจริญทัดเทียมกับชาติตะวันตก นี่จึงเป็นสาเหตุสำคัญที่ทำให้ในหลวงรัชกาลที่ 5 ทรงตัดสินพระทัยปฏิรูปประเทศ เพื่อสร้างความเจริญให้ชาติบ้านเมืองและประชาชน และนำพาสยามให้รอดพ้นจากการล่าอาณานิคมของมหาอำนาจยุโรป

สำหรับลักษณะของระบบราชการแบบใหม่ จะมีการแบ่งโครงสร้างหน่วยงานราชการเป็นหน่วยงานย่อย ตามแผนผังองค์กร (Organization Chart) เช่นเดียวกับในปัจจุบัน ได้แก่ กระทรวง ทบวง กรม กอง และฝ่าย ซึ่งการว่าราชการจะใช้ระบบคณะกรรมการ (Committee) และมติที่ประชุมในการดำเนินการปฏิบัติราชการ มีคณะกรรมการสูงสุดปกครองประเทศ คือ เสนาบดีสภา โดยมีประธาน คือ พระมหากษัตริย์ ซึ่งหากเทียบเคียงกับปัจจุบัน เสนาบดีสภา ก็เทียบเท่ากับ คณะรัฐมนตรี โดยมีประธานฝ่ายบริหารประเทศ คือ นายกรัฐมนตรี

ระบบราชการแบบใหม่ จะมีสถานที่ราชการเป็นที่ทำการเฉพาะถาวร และจะมีการตราพระราชบัญญัติเป็นกฎหมาย เพื่อกำหนดโครงสร้างภายในของแต่ละหน่วยงาน รวมถึงกำหนดวิธีปฏิบัติราชการโดยมีการแบ่งหน้าที่รับผิดชอบให้สัมพันธ์กับภาระงาน และยังมีการแบ่งมาตราจัดทำเป็นกฎหมายลูก เพื่อกำหนดวิธีปฏิบัติราชการในภายหลังอีกด้วย

ในหลวงรัชกาลที่ 5 ทรงเริ่มทดลองระบบราชการแบบใหม่ เมื่อปี พ.ศ. 2413 จากการที่พระองค์เสด็จประพาสเมืองสิงคโปร์ ในแหลมมลายู เมืองปัตตาเวีย (ชื่อเก่าของเมืองจาการ์ตา) และเมืองสมารังในประเทศอินโดนีเซีย และได้ทอดพระเนตรการจัดระบบราชการแบบตะวันตกของหน่วยงานต่างๆ ในเมืองอาณานิคม

หลังจากเสด็จพระราชดำเนินกลับ ทรงเริ่มทดลองระบบราชการแบบตะวันตกขึ้นในกองทหารมหาดเล็ก โดยเริ่มต้นจากการยกกอง “ทหารสองโหล” ตั้งขึ้นเป็น “กองทหารมหาดเล็กรักษาพระองค์” ทรงดำรงพระอิสริยยศเป็นนายพันเอก ตำแหน่งผู้บังคับการกองทหารมหาดเล็กรักษาพระองค์

ต่อมาในปี พ.ศ. 2414 ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ “กองทหารมหาดเล็กรักษาพระองค์” เปลี่ยนชื่อเป็น “กอมปนีทหารมหาดเล็กรักษาพระองค์” และในปี พ.ศ. 2416 “กอมปนีทหารมหาดเล็กรักษาพระองค์” ยกขึ้นเป็น “กรมทหารมหาดเล็กราชวัลลภรักษาพระองค์” ซึ่งการทดลองในกรมทหารมหาดเล็ก ถือเป็นต้นแบบการจัดตั้ง “กรม” ที่มีระบบราชการแบบตะวันตก และเป็นหมุดหมายเริ่มต้นของการทดลองระบบราชการแบบใหม่ในเวลาต่อมา

เมื่อเข้าสู่ช่วงปี พ.ศ. 2417 – 2429 ทรงขยายการทดลองจัดตั้ง “กรมแบบตะวันตก” ไปยังกรมทหารอื่นๆ เช่น กรมทหารรักษาพระองค์ กรมทหารล้อมวัง กรมทหารหน้า กรมทหารฝีพาย กรมทหารปืนใหญ่ กรมทหารช้าง กรมทหารเรือพระที่นั่งเวสาตรี กรมอรสุมพล และกรมพลเรือนอื่นๆ เช่น หอรัษฎากรพิพัฒน์ กรมโทรเลข และกรมไปรษณีย์ ซึ่งต่อมาได้รวมกันเป็นกรมไปรษณีย์และโทรเลข เป็นต้น

ต่อมาในปี พ.ศ. 2430 ทรงทดลองต้นแบบของ “กระทรวง” ตามระบบราชการแบบตะวันตก โดยเริ่มจากการทดลองจัดตั้ง “กรมยุทธนาธิการ” ซึ่งเป็นกรมใหญ่มีฐานะเทียบเท่ากระทรวงเป็นแห่งแรก แล้วรวมกรมทหารที่จัดเป็นแบบตะวันตกแล้ว 9 กรม ให้มารวมอยู่ในการบังคับบัญชาของกรมยุทธนาธิการ นั่นก็คือ กรมทหารมหาดเล็ก กรมทหารรักษาพระองค์ กรมทหารล้อมวัง กรมทหารหน้า กรมทหารฝีพาย กรมทหารปืนใหญ่ กรมทหารช้าง กรมทหารเรือพระที่นั่งเวสาตรี และกรมอรสุมพล

นอกจากนี้ ยังมีการแก้ไขโครงสร้างระบบราชการให้เป็นแบบตะวันตก เช่น แก้ไขอัตราและตำแหน่งข้าราชการ จัดแบ่งภาระงาน การเบิกจ่ายเงินเดือน รวมทั้งการปรับปรุงแก้ไขปัญหาข้อบกพร่องต่างๆ ให้หมดไป ซึ่งการจัดทำค่าตอบแทนเป็นอัตราเงินเดือนข้าราชการแบบขั้นบันได เหมือนตะวันตกของ “กรมยุทธนาธิการ” นั้น ทำให้การใช้จ่ายงบประมาณมีประสิทธิภาพกว่าระบบราชการแบบเก่าที่จ่ายค่าตอบแทนเป็นเบี้ยหวัดรายปี อีกทั้งแต่ละกรมในระบบเก่าก็มีอัตราเบี้ยหวัดแตกต่างกันมากและไม่สัมพันธ์กับภาระงาน

เมื่อการทดลองจัดตั้งระบบราชการระดับกระทรวงตามแบบตะวันตกประสบความสำเร็จ ในปี พ.ศ. 2433 จึงมีการเปลี่ยนชื่อ “กรมยุทธนาธิการ” เป็น “กระทรวงยุทธนาธิการ” และมีการขยายการทดลองจัดตั้งกระทรวงแบบตะวันตกในกระทรวงอื่นๆ ด้วย เช่น กระทรวงพระธรรมการ กระทรวงเกษตราธิการ และกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ

“กระทรวงยุทธนาธิการ” จึงถือเป็นต้นแบบกระทรวงแบบตะวันตกที่สมบูรณ์ที่สุด และถูกใช้เป็นต้นแบบในการจัดตั้งกระทรวงต่างๆ ในเวลาต่อมา จนนำไปสู่การเริ่มต้นกระบวนการปฏิรูประบบบริหารราชการแผ่นดินทั่วทั้งประเทศในปี พ.ศ. 2435 และใช้เวลาราว 5 ปี จนกระทั่งสำเร็จเสร็จสิ้นลงในปี พ.ศ. 2440 โดยสามารถยกเลิกการปกครองกฎหมายตราสามดวง 2 ฉบับ คือ พระไอยการตำแหน่งนาทหารหัวเมือง และพระไอยการตำแหน่งนาพลเรือนได้โดยสมบูรณ์

ระบบราชการแบบตะวันตกที่จัดขึ้นใหม่ทั่วประเทศในระยะแรกเริ่มนี้ ยังมีข้อบกพร่องอยู่บ้าง จึงมีการแก้ไขปรับปรุงให้เหมาะสมมาเป็นระยะๆ จนสิ้นรัชสมัยของในหลวงรัชกาลที่ 5 ระบบราชการแบบใหม่จึงมีเสถียรภาพครอบคลุมเกือบทั้งหมด ยกเว้นอำนาจปกครองระบบราชการฝ่ายพลเรือน ที่ยังคงแบ่งแยกเป็น 2 ส่วน คือ อยู่ที่กระทรวงนครบาลส่วนหนึ่ง และอยู่ที่กระทรวงมหาดไทยอีกส่วนหนึ่ง ทำให้การว่าราชการฝ่ายพลเรือนมีอุปสรรคเพราะทั้งสองกระทรวงมีวิธีปฏิบัติราชการที่แตกต่างกัน

ต่อมาในหลวงรัชกาลที่ 6 จึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ยุบกระทรวงนครบาล และย้ายงานมารวมไว้ในกระทรวงมหาดไทย ในปี พ.ศ. 2465 ทำให้อำนาจปกครองระบบราชการฝ่ายพลเรือนมีความเป็นเอกภาพ ส่งผลให้การพัฒนาประเทศดำเนินรุดหน้าไปอย่างรวดเร็ว

ทั้งนี้ อำนาจปกครองระบบราชการของไทยจะแบ่งเป็น 2 ฝ่าย คือ อำนาจฝ่ายทหาร และ อำนาจฝ่ายพลเรือน โดยอำนาจปกครองระบบราชการฝ่ายทหารจะรวมกันอยู่ภายใต้ “กระทรวงกลาโหม” ซึ่งมีความเป็นเอกภาพตั้งแต่ปี พ.ศ. 2437 หลังจากการจัดปันหน้าที่ระหว่างกระทรวงกลาโหมกับกระทรวงมหาดไทยแล้วเสร็จ และต่อมาอำนาจปกครองระบบราชการฝ่ายพลเรือน ก็รวมกันอยู่ภายใต้ “กระทรวงมหาดไทย” ในภายหลังเมื่อปี พ.ศ. 2465

จะเห็นได้ว่า การปฏิรูประบบราชการของสยาม นับตั้งแต่เริ่มทดลองในกรมมหาดเล็ก เมื่อปี พ.ศ. 2413 จนถึงจุดสุดท้ายคือ การรวมอำนาจปกครองพลเรือนมหาดไทยและนครบาลเป็นหนึ่งเดียว เมื่อปี พ.ศ. 2465 ซึ่งใช้ระยะเวลาทั้งหมดราว 52 ปี ถือเป็นช่วงเปลี่ยนแปลงที่สำคัญของระบบราชการในสยาม และเป็นพระราชกรณียกิจอันหนักยิ่งที่ในหลวงรัชกาลที่ 5 ทรงริเริ่มมาตั้งแต่ช่วงต้นที่ทรงครองราชย์ กระทั่งตลอดรัชสมัยของพระองค์ แต่ด้วยการดำเนินการอย่างเป็นแบบแผนและด้วยพระวิริยะอุตสาหะ ร่วมกับบรรดาเจ้านายเชื้อพระวงศ์และเหล่าเสนาบดีต่างๆ รวมทั้งการสืบสานต่อโดยรัชกาลที่ 6 การปฏิรูประบบราชการจึงสำเร็จเสร็จสิ้นลง ส่งผลไปสู่การยกระดับของสยามไปสู่ความศิวิไลซ์และทัดเทียมกับอารยประเทศ ดังพระราชดำรัสแถลงพระบรมราชาธิบายการแก้ไขการปกครองแผ่นดินของล้นเกล้าฯ รัชกาลที่ 5 ความว่า …

“… ตั้งแต่ข้าพเจ้าได้รับราชสมบัติรับหน้าที่อันยิ่งใหญ่ … ที่จะบำรุงรักษาแผ่นดิน … ส่วนตัวข้าพเจ้าเองรู้สึกว่าได้รับความหนักมาจำเดิมตั้งแต่ได้นั่งในเศวตฉัตรจนถึงบัดนี้ แต่ความหนักนั้น เปลี่ยนไปต่างๆ ไม่เหมือนกันในสามสมัย คือ แรกๆ และกลางๆ และบัดนี้ เพราะได้ตั้งอยู่ในตำแหน่งสำคัญเช่นนี้มาช้านาน ได้รู้ทางราชการทั่ว ถึงทดลองมาแล้ว จึงเห็นว่า การปกครองในบ้านเมืองเรา ซึ่งเป็นไปในปัจจุบันนี้ … ครั้นเมื่อล่วงมาถึงปัจจุบันนี้ บ้านเมืองเจริญขึ้นกว่าแต่ก่อนหลายเท่า การปกครองอย่างเก่านั้นก็ยิ่งไม่สมกับความต้องการของบ้านเมืองหนักขึ้นทุกทีจึงได้มีความประสงค์อันยิ่งใหญ่ ที่จะแก้ไขธรรมเนียมการปกครองให้สมกับเวลา ให้เป็นทางที่จะเจริญแก่บ้านเมือง ได้คิดและได้พูดมาช้านาน … ด้วยมีเหตุขัดขวางต่างๆ เป็นอันมาก และการที่จะจัดนั้นก็เป็นการหนัก ต้องอาศัยกำลังสติปัญญาและความซื่อตรงความจงรักภักดีทั้งปวง ผู้ซึ่งจะรับจัดการทั้งปวงนั้นเต็มความอุตสาหะ วางเป็นแบบแผนลงไว้ได้ การทั้งปวงจึ่งเป็นไปได้สะดวกตามความประสงค์ …”