REIGN NOT RULE ‘ทรงราชย์’ แต่ไม่ได้ ‘ทรงรัฐ’ อำนาจของพระมหากษัตริย์ กับการลงนามรับสนองพระราชโองการ

การลงนามรับสนองพระบรมราชโองการนั้น กล่าวได้ว่ามีวิวัฒนาการมาตั้งแต่สมัยที่ประเทศอังกฤษเริ่มมีการเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบที่กษัตริย์ไม่ถูกจำกัดอำนาจ (พระมหากษัตริย์ในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ (Absolute Monarchy)) มาเป็นระบอบการปกครองที่กษัตริย์ถูกจำกัดอำนาจ (พระมหากษัตริย์ในระบอบปรมิตาญาสิทธิราชย์ (Limited Monarchy)) โดยคาดว่าอาจมีที่มาจาก 2 ช่วงรัชสมัย คือ

การปกครองในรัชสมัยของพระเจ้าเฮนรีที่ 3 (18 ตุลาคม ค.ศ. 1216 – 16 พฤศจิกายน ค.ศ.1272) ซึ่งทรงขึ้นครองราชสมบัติตั้งแต่ยังไม่ทรงบรรลุนิติภาวะเพราะทรงมีพระชนมายุเพียงแค่ 9 พรรษาเท่านั้น ทำให้ในช่วงเวลาดังกล่าวกษัตริย์เฮนรีที่ 3 ทรงไม่มีอำนาจอย่างแท้จริง เนื่องจากอำนาจของอาณาจักรทั้งหมดขึ้นอยู่กับบารอนและพระสันตะปาปา ซึ่งมีวิลเลียม มาร์แชล (William Marshal) เป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ การใช้พระราชอำนาจแทนกษัตริย์เฮนรีที่ 3 ของวิลเลียมฯ บารอน และพระสันตะปาปาดังกล่าว อาจกล่าวได้ว่านั่นคือต้นกำเนิดของหลัก “พระมหากษัตริย์ทรงทำผิดมิได้” (The King can do no wrong)

อย่างไรก็ดี จากการค้นคว้าเรื่องที่มาของหลักพระมหากษัตริย์ทรงทำผิดมิได้ (The King can do no wrong) ของประเทศอังกฤษ  ยังพบว่าอาจมีที่มาจากช่วงรัชสมัยของพระเจ้าจอร์จที่หนึ่ง(1 สิงหาคม ค.ศ. 1714 – 11 มิถุนายน ค.ศ. 1727) และพระเจ้าจอร์จที่สอง (11 มิถุนายน ค.ศ. 1727 – 25 ตุลาคม ค.ศ. 1760) ซึ่งในเวลานั้นทั้งสองพระองค์ไม่ได้ใส่ใจกับการบริหารกิจการบ้านเมืองของอังกฤษ เนื่องจากตรัสภาษาอังกฤษไม่ได้ นั่นจึงอาจถือว่าเป็นจุดกำเนิดของคณะรัฐมนตรีในปัจจุบัน ในการประชุมนั้น พระองค์มิได้ทรงเข้าร่วมการประชุมกับคณะที่ปรึกษาส่วนพระองค์แต่อย่างใด ส่วนคณะที่ปรึกษาส่วนพระองค์ก็ถือปฏิบัติที่จะประชุมกันเองภายในห้องที่อยู่ติดกับห้องประทับของพระองค์ซึ่งเรียกกันว่า คณะรัฐมนตรี (Cabinet) เมื่อได้ผลการประชุมของคณะที่ปรึกษาส่วนพระองค์แล้ว นายกรัฐมนตรี (Prime Minister) ในฐานะหัวหน้าของคณะที่ปรึกษาส่วนพระองค์จะเป็นผู้ถวายความเห็นดังกล่าวต่อกษัตริย์

ธรรมเนียมปฏิบัติดังกล่าวได้กลายมาเป็นจารีตประเพณีทางรัฐธรรมนูญของประเทศอังกฤษ อันเป็นที่มาของคณะรัฐมนตรีในปัจจุบัน ช่วงเวลานี้เองคณะที่ปรึกษาที่เคยบริหารประเทศภายใต้พระราชอำนาจของกษัตริย์และคณะองคมนตรี ได้กลายเป็นผู้มีอำนาจในการบริหารราชการแผ่นดินแทนพระมหากษัตริย์ หนึ่งในที่ปรึกษาส่วนพระองค์ผู้มีความสำคัญในช่วงเวลาดังกล่าว คือ รอเบิร์ต วอลโพล (Robert Walpole) ซึ่งสามารถกราบบังคมทูลเป็นภาษาเยอรมันผสมภาษาละตินได้ จึงกลายเป็นผู้มีบทบาทสำคัญอย่างมากจนได้รับการแต่งตั้งให้เป็นหัวหน้าคณะที่ปรึกษาของกษัตริย์ของอังกฤษในสมัยนั้น

คณะที่ปรึกษาส่วนพระองค์นี้ ในช่วงแรกจะเป็นส่วนหนึ่งของคณะองคมนตรี (Privy Council of the Crown) และเป็นที่มาของคณะรัฐมนตรีในปัจจุบัน ส่วนหัวหน้าของคณะที่ปรึกษาส่วนพระองค์คือที่มาของนายกรัฐมนตรีในปัจจุบัน

จากที่กล่าวมาข้างต้น สรุปได้ว่าการลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ (Countersign) นั้น วิวัฒนาการมาจากหลักพระมหากษัตริย์ทรงทำผิดมิได้ (The King can do no wrong) และหลักพระมหากษัตริย์ทรงไม่ใช้อำนาจอธิปไตยโดยตรง (The King cannot act alone) ของประเทศอังกฤษ โดยคาดว่าอาจเกิดขึ้นในช่วงที่ประเทศอังกฤษถูกปกครองโดยพระมหากษัตริย์ที่มาจากราชวงศ์ของเยอรมัน (ราชวงศ์ฮาโนเวอร์) คือ พระเจ้าจอร์จที่หนึ่ง และพระเจ้าจอร์จที่สอง หรืออาจเกิดขึ้นในสมัยการปกครองของพระเจ้าเฮนรีที่สาม ในช่วงที่ยังทรงพระเยาว์

ทั้งนี้ บางแนวคิดให้น้ำหนักไปที่สมัยประเทศอังกฤษถูกปกครองโดยราชวงศ์ของเยอรมัน (ราชวงศ์ฮาโนเวอร์) ซึ่งมีพระเจ้าจอร์จที่หนึ่ง และพระเจ้าจอร์จที่สองเป็นกษัตริย์ เนื่องจากมีข้อมูลจากเอกสารทั้งภายในประเทศและต่างประเทศ เช่น คำกล่าวของ อูโก้ บรัสช (Ugo Bruschi) และ เดวิด รอสซี (Davide Rossi) ซึ่งกล่าวถึงช่วงเวลาที่ รอเบิร์ต วอลโพล (Robert Walpole) เป็นรัฐมนตรีผู้รับผิดชอบ เป็นต้น อันเป็นเหตุให้พระมหากษัตริย์มิได้ทรงกระทำการด้วยพระองค์เอง แต่มีผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ หรือมีที่ปรึกษาส่วนพระองค์เป็นผู้กระทำการในนามของพระมหากษัตริย์ หรือใช้อำนาจอธิปไตยแทนพระมหากษัตริย์

เหตุนี้จึงต้องมีผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการเพื่อรับผิดชอบในการใช้อำนาจอธิปไตยดังกล่าว โดยหลักการนี้เองถือเป็นหลักพื้นฐานตามกฎหมายรัฐธรรมนูญของประเทศอังกฤษ และมิได้นำมาใช้เฉพาะแต่เพียงประเทศที่มีการปกครองแบบรัฐสภาซึ่งมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขเท่านั้น แต่ยังได้นำไปใช้กับประเทศที่มีประธานาธิบดีเป็นประมุขด้วย เช่น ประเทศฝรั่งเศส หรือแม้แต่สาธารณรัฐอิตาลีก็ได้นำหลักดังกล่าวไปใช้ด้วยเช่นกัน

ส่วนสุภาษิตกฎหมายที่ว่า “พระมหากษัตริย์ทรงกระทำผิดมิได้” ถือเป็นหลักการที่มีบทบาทสำคัญในการพัฒนาหลักความรับผิดชอบของรัฐบาลอังกฤษ โดยในความหมายแรกคือ พระมหากษัตริย์ทรงอยู่เหนือกฎหมายและไม่สามารถทำผิดได้ ซึ่งคาดว่าน่าจะอยู่ในช่วงศตวรรษที่ 17 ที่ความเชื่อตาม “หลักเทวสิทธิราชย์” อยู่ในจุดสูงสุด

ความหมายที่สองคือ แม้ว่าการกระทำของพระมหากษัตริย์จะไม่ถูกต้องตามกฎหมาย แต่การกระทำนั้นไม่สามารถนำมาฟ้องร้องในทางศาลได้ โดยความหมายนี้อาจอยู่ในช่วงของ “กระบวนการ” (procedural) หรือ “การปรับปรุง” (remedial) เพื่อทำความเข้าใจสุภาษิตกฎหมายดังกล่าว

ส่วนความหมายที่สามนั้น หมายถึง ต้นกำเนิดทางประวัติศาสตร์ที่แท้จริงของสุภาษิตกฎหมายดังกล่าว นั่นคือ การที่พระมหากษัตริย์ทรงไม่มีอำนาจหรือความสามารถที่จะกระทำผิดได้ โดยอ้างจากข้อเท็จจริงกรณีของพระเจ้าเฮนรีที่ 3 ที่สันนิษฐานว่าทรงเป็นพระมหากษัตริย์ตั้งแต่ยังไม่ทรงบรรลุนิติภาวะ

ความหมายที่สี่เป็นความหมายที่ตรงกันข้ามกับความหมายแรก นั่นคือมีความหมายชัดเจนว่า พระมหากษัตริย์ทรงสามารถกระทำผิดได้ แต่ก็ไม่อาจมีผลเป็นความผิดในทางกฎหมาย ซึ่งเป็นความหมายที่สามารถรวมเข้ากับความหมายที่สองได้ กล่าวคือ อยู่ในช่วง “กระบวนการ” (procedural) เพื่อทำความเข้าใจระบอบการปกครองโดยกฎหมาย

สองหลักการตามรัฐธรรมนูญที่มีความสำคัญมากในช่วงเวลาหนึ่ง คือ พระมหากษัตริย์ทรงทำผิดมิได้ (The King can do no wrong) และพระมหากษัตริย์ทรงไม่ใช้อำนาจอธิปไตยโดยตรง (The King cannot act alone) ส่งผลให้การลงนามรับสนองพระบรมราชโองการกลายเป็นสิ่งจำเป็น เช่นเดียวกับรัฐมนตรีหรือปลัดกระทรวงที่มีอยู่ในปัจจุบัน ตัวอย่างเช่น กรณีที่พระมหากษัตริย์ทรงต้องพบทูตต่างประเทศ เดิมการลงนามรับสนองพระบรมราชโองการในช่วงที่ รอเบิร์ต วอลโพล (Robert Walpole) เป็นรัฐมนตรีผู้รับผิดชอบนั้น มีเพียงความรับผิดชอบด้านกฎหมายเท่านั้น แต่ต่อมาได้กลายเป็นความรับผิดชอบทางการเมืองด้วย

ระบอบประชาธิปไตยที่มีกษัตริย์เป็นประมุขของรัฐและใช้ระบบรัฐสภา มีหลักการสำคัญประการหนึ่ง คือ “กษัตริย์ไม่ทรงต้องรับผิด” หรือ “The King can do no wrong” ที่ว่า “no wrong” นั้น เป็นเพราะ “The King” ไม่ทำอะไรเลยจึง “no wrong” กล่าวคือ กษัตริย์เป็นเพียงสัญลักษณ์ของประเทศ คณะรัฐมนตรี สภา ศาล องค์กรของรัฐอื่นๆ แล้วแต่กรณีจะเป็นผู้ใช้อำนาจอย่างแท้จริงในนามของกษัตริย์ และผู้ใช้อำนาจเหล่านั้นเองที่จะต้องเป็นผู้รับผิดชอบในการกระทำของตน ดังคำกล่าวที่ว่า “กษัตริย์ทรงปกเกล้าแต่ไม่ทรงปกครอง”

จากคำอธิบายข้างต้น จึงสามารถสรุปเป็นแนวคิดพื้นฐานเกี่ยวกับการลงนามรับสนองพระบรมราชโองการได้ว่า เป็นแนวคิดในการปกป้องสถาบันพระมหากษัตริย์ มิให้บุคคลใดกล่าวหาต่อสถาบันพระมหากษัตริย์อันจะทำให้สถาบันดำรงอยู่สืบเนื่องยาวนาน โดยสถาบันกษัตริย์จะไม่เข้าไปเกี่ยวข้องกับการดำเนินการทางการเมืองโดยตรง แต่จะทรงใช้อำนาจอธิปไตยผ่านทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล

ตามหลักแล้ว พระมหากษัตริย์ทรงไม่ใช้อำนาจอธิปไตยโดยตรง (The King cannot act alone) ดังเห็นได้จากมาตรา 57 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 และเมื่อพระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจอธิปไตยผ่านทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล ตามมาตรา 6 มาตรา 7 มาตรา 8 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 แล้ว รัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล จะต้องเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการเพื่อรับผิดชอบในการใช้อำนาจอธิปไตยดังกล่าว ทั้งนี้ การใช้อำนาจอธิปไตยในทางศาลไม่มีการลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ เนื่องจากในทางปฏิบัติแล้วคำวินิจฉัยของศาลจะกระทำในพระปรมาภิไธยของพระมหากษัตริย์

การดำเนินการทางการเมืองมิใช่เป็นสิ่งที่ดำเนินการโดยกษัตริย์ หากแต่เป็นความรับผิดชอบของผู้ที่ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ หากพิจารณาตามหลักการนี้ถือว่ากษัตริย์ไม่สามารถกระทำความผิดได้ (The King can do no wrong) และเหตุที่กษัตริย์ไม่อาจกระทำความผิดได้นั้น สืบเนื่องมาจากการที่พระองค์มิได้เป็นผู้ดำเนินการต่างๆ ด้วยพระองค์เอง หากแต่เป็นเรื่องที่ฝ่ายบริหารหรือฝ่ายนิติบัญญัติที่เป็นผู้ริเริ่มและดำเนินการเอง ดังนั้นสถาบันกษัตริย์จะไม่เข้ามาเกี่ยวข้องกับการดำเนินการทางการเมืองโดยตรง (The King cannot act alone) แต่จะทำหน้าที่ในฐานะที่ทรงเป็นประมุขของรัฐ อันแสดงถึงเกียรติยศของสถาบันที่ดำรงสืบเนื่องในฐานะกษัตริย์ หรือที่ถูกเรียกกันว่า “ทรงราชย์แต่ไม่ได้ทรงรัฐ” (reign not rule)” นั่นเอง