‘วิกฤตเศรษฐกิจต้มยำกุ้ง’ บทเรียนจากความหายนะ สู่สถานะการคลังสุดแกร่ง

ย้อนกลับไปเมื่อ 26 ปีที่แล้ว ไทยได้ประสบกับวิกฤตเศรษฐกิจที่ใหญ่และรุนแรงที่สุดครั้งหนึ่ง ก่อนที่จะลุกลามไปทั่วเอเชีย หรือที่เรียกว่าวิกฤต “ต้มยำกุ้ง” ซึ่งได้ตั้งล้อไปกับวิกฤตเศรษฐกิจก่อนหน้าที่เกิดขึ้นที่เม็กซิโกที่เรียกกันว่า “วิกฤตเตกีล่า” สาเหตุที่ไทยต้องประสบกับวิกฤตนั้นมาจากสองส่วนด้วยกัน ส่วนแรกคือนโยบายภายในของไทยเองที่ขัดกับหลักการ “สามเหลี่ยมที่เป็นไปไม่ได้” (Impossible Trinity) ซึ่งได้เปิดช่องทางให้ปัจจัยภายนอกเข้ามาใช้โอกาสทำให้วิกฤตนั้นได้จมลงสู่จุดลึกที่สุด นั่นก็คือ การโจมตีค่าเงินจากกองทุนเฮดจ์ฟันด์ โดยเฉพาะของ จอร์จ โซรอส

วิกฤตในครั้งนั้นที่ทำให้เงินสำรองระหว่างประเทศของไทยเหลือต่ำสุดเป็นประวัติการณ์ จนทำให้ฝันครั้งหนึ่งของไทยที่กำลังจะเติบโตเป็นเครื่องจักรเศรษฐกิจใหม่ได้ถูกดับลงไปโดยปริยาย ซึ่งก็นับได้ว่าแม้จะเป็นบทเรียนที่ช้ำใจแต่ก็ทำให้เราตื่นกันอย่างจริงจังเสียที เพราะหลังจากนั้นมา ประเทศไทยได้ปรับโครงสร้างภาคการเงินภาคการธนาคารใหม่ตามข้อกำหนดของ IMF และส่งผลให้ในปัจจุบันประเทศไทยมีฐานะทางการเงินการคลังที่แข็งแกร่งมากกว่าในอดีตหลายเท่าตัว

ดัชนีชี้วัดยอดนิยมตัวหนึ่งคือทุนสำรองระหว่างประเทศ เพราะทุนสำรองระหว่างประเทศนั้นเกี่ยวเนื่องไปถึงการมีเงินที่สามารถจ่ายในระดับการแลกเปลี่ยนระหว่างประเทศ การมีค่าเงินที่มีเสถียรภาพ มีความน่าเชื่อถือ และยังสามารถใช้เป็นทุนสำรองในการเพิ่มความคล่องตัวหากเกิดวิกฤตได้ [1] และระดับของทุนสำรองระหว่างประเทศในปัจจุบันอยู่ที่ 225,487 แสนล้านเหรียญฯ ซึ่งอยู่ที่อันดับ 15 ของโลก (ข้อมูลเมื่อมกราคม 2566) [2] แม้ว่าการมีทุนสำรองระหว่างประเทศมากเกินไปจะส่งผลต่อการบริโภคภายในประเทศที่ลดลง แต่ก็เพิ่มโอกาสทางด้านการลงทุนและการเติบโตของเศรษฐกิจมากขึ้น [3] ดังนั้นแล้ว สถานะการคลังของไทยจึงนับว่าไม่น้อยหน้าใครทีเดียว

เนื่องในโอกาสครบรอบ 26 ปีวิกฤตต้มยำกุ้ง เราจึงควรมองกลับไปทบทวนบทเรียน ที่มาที่ไปของเหตุการณ์ รวมไปถึงข้อคิดเพื่อป้องกันไม่ให้เกิดเหตุการณ์ใดๆ เช่นนี้อีก ไม่ว่าใครจะเป็นผู้นำทางการเมืองก็ตาม

วิกฤตเศรษฐกิจ หรือหากจะเรียกอย่างรัดกุมมากขึ้น คือ วิกฤตการเงิน นั้นคือความล้มเหลวของภาคเอกชนที่เกิดจากการปล่อยให้กู้ยืมอย่างสะเปะสะปะ ทำให้ผลสุดท้ายนำไปสู่การเพิ่มขึ้นของหนี้ที่ไม่ก่อให้เกิดรายได้ (Non-performing loans; NPLs) ดังนั้นการ “เปิดเสรีทางการเงิน” ที่มีคนคาดหวังว่ากลไกตลาดจะช่วยทำให้เติบโตอย่างมีประสิทธิภาพจึงได้ล้มเหลวลง นั่นก็เพราะไม่มีการควบคุมในการจัดสรรเงินกู้ และการบริหารจัดการที่ผิดพลาดทั้งหมด ทำให้ประเทศไทยต้องล้มตึง [4] การปล่อยให้ดำเนินการโดยเสรีจึงควรพิจารณาควบคู่ไปกับการควบคุมที่เหมาะสมด้วย

ปี 2537 เป็นปีที่การเปลี่ยนแปลงของเศรษฐกิจโลกไปในทางที่แย่ลงทำให้การส่งออกของไทยสะดุด และสินค้าไทยยังได้รับผลกระทบจากการลดค่าเงินของคู่แข่งในตลาดโลก เช่น จีนได้ลดค่าเงินหยวนในปี 2537 การส่งออกของไทยที่เคยเพิ่มปีละกว่าร้อยละ 20 ได้อ่อนตัวลงอย่างมาก ขณะเดียวกันก็มีปัญหาสถาบันการเงินไทยที่ให้กู้ยืมไม่เหมาะสม จนเมื่อเข้าช่วงปี 2540 ที่ประเทศไทยมีสถานการณ์ที่สุกงอมและเฮดจ์ฟันด์ได้เล็งเห็นความผิดพลาดของไทย จึงได้หันมาเก็งกำไรค่าเงินบาทในขณะที่ธนาคารแห่งประเทศไทยไม่สามารถทำอะไรได้มาก เพราะเหตุผลทางการเมือง [5]

ในขณะนั้นไทยมีนโยบายทางการเงินที่เรียกว่า “สามเหลี่ยมที่เป็นไปไม่ได้” ที่ทำให้ต่างชาติเห็นโอกาสเข้ามาหาประโยชน์ กล่าวคือ นโยบายอัตราแลกเปลี่ยนคงที่ ทุนต่างประเทศไหลเข้าออกอย่างเสรี และนโยบายการเงินที่เป็นอิสระ ไม่สามารถดำเนินพร้อมกันทั้งสามอย่างได้ เพราะมันจะขัดกันเองโดยจะต้องเลือกเพียงสองนโยบายจากสามอย่างนี้เท่านั้น ดังนั้น เมื่อเลือกอย่างหนึ่งก็ต้องเสียอย่างหนึ่งไปด้วย [6] แต่ไทยในขณะนั้นไทยมีการกำหนดนนโยบายอัตราแลกเปลี่ยนคงที่ และเปิดให้เงินทุนไหลเข้าออกได้อย่างเสรี ดังนั้นประเทศไทยจึงไม่สามารถใช้นโยบายการเงินที่เป็นอิสระเพื่อรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของตัวเองได้ [7] แต่ไทยในขณะนั้นหรือธนาคารกลางได้พยายามที่จะทำให้ค่าเงินของตัวเองมีเสถียรภาพด้วยการเข้าไปใช้เงินสำรองระหว่างประเทศเพื่อซื้อเงินบาทของตัวเองกลับคืนมาจากนักลงทุน เพื่อให้ค่าเงินนั้นคงที่ เพราะว่าหากนักลงทุนขายเงินบาทมากจะยิ่งทำให้เงินบาทอ่อนตัว แต่สุดท้ายเมื่อทำไปมากขึ้นเงินสำรองจะลดลงเรื่อยๆ ส่งผลต่อความมั่นใจระหว่างประเทศ และทำให้เกิดเงินทุนไหลออก สุดท้ายธนาคารกลางไม่อาจสู้ได้จึงต้องปล่อยให้เงินบาทลอยตัวและยอมรับผลที่เกิดขึ้น

เมื่อเกิดวิกฤต รัฐบาลชวลิต ยงใจยุทธ ได้พยายามขอความช่วยเหลือจากต่างประเทศ ในขณะนั้นรัฐมนตรีกระทรวงการคลังของสหรัฐอเมริกา Robert Rubin ซึ่งเป็นอดีตประธานร่วมของ Goldman Sachs ผู้ซึ่งเข้าใจประโยชน์ต่อสถาบันการเงินสหรัฐฯ มากกว่าความสัมพันธ์ระหว่างประเทศได้ปฏิเสธให้ความช่วยเหลือ และธนาคารวาณิชธนกิจก็ได้ประโยชน์จากค่าธรรมเนียมทำหน้าที่เป็นที่ปรึกษาให้กับการแก้ไขปัญหาหนี้เสียของประเทศที่มีวิกฤต ธนาคารเหล่านี้มีทั้ง Lehman Brothers หรือ Goldman Sachs สุดท้ายญี่ปุ่นจึงเป็นฝ่ายมาช่วยเหลือไทย

อย่างไรก็ดีต่อมา IMF ได้ยื่นมือเข้ามาด้วย แต่ก็ออกมาตรการที่เข้มงวด กล่าวคือให้ไทยตัดรายจ่ายงบประมาณแผ่นดินและเพิ่มภาษีมูลค่าเป็นร้อยละ 10 ทั้งที่วิกฤตนี้เป็นวิกฤตภาคการเงิน ไม่ได้มาจากการใช้จ่ายเกินตัวของภาครัฐ และไทยเองก็มีการเกินดุลการคลังมาตลอดก่อนหน้า 10 ปี ทำให้มีเงินสะสมในคลังจำนวนมาก แต่ก็อาจจะเป็นเพราะสถานการณ์ในขณะนั้นที่ไทยมีการเติบโตที่ติดลบไปแล้ว [8]

ต่อมาเมื่อรัฐบาลชวน หลีกภัย ในสมัยที่เข้ามารับช่วงต่อปี 2540 IMF ได้ยอมลดเงื่อนไขโดยให้ภาษีมูลค่าเพิ่มไปอยู่ที่ร้อยละ 7 และยอมให้มีการขยายรายจ่ายเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจด้วยเงินกู้จากญี่ปุ่น [9] ซึ่งนับเป็นอีกตัวอย่างหนึ่งของความสำเร็จในการดำเนินนโยบายแบบเคนเซียนส์ ที่ทำให้เศรษฐกิจกลับมาเครื่องติดได้ในช่วงวิกฤตเศรษฐกิจ หลังจากที่เหล่าธนาคารไม่ยอมปล่อยกู้จนทำให้เศรษฐกิจไม่สามารถเดินได้ [10] นอกจากนี้การกอบกู้ไทยจาก IMF โดยมีญี่ปุ่นเป็นหัวหอกและประเทศอื่นๆ ในอาเซียนร่วมใจกัน ซึ่งสามารถระดมเงินมาได้ 17.2 พันล้านเหรียญฯ แต่ไทยเบิกจริงเพียงแค่ 14 พันล้านเหรียญ และทิ้งเงินส่วนที่เหลือ ไม่เบิกจากเจ้าหนี้เมื่อเดือนกันยายน 2542 ซึ่งเมื่อเทียบกับประเทศอื่นที่ต้องกู้เพิ่มเพราะการกู้มักจะยืดเยื้อเท่ากับว่า รัฐบาลชวนฯ สามารถกอบกู้ปัญหาดุลการชำระเงินให้เข้าสู่สภาวะปกติและมีเงินสำรองอย่างรวดเร็วกว่าที่ IMF คาดไว้ [11]

ดังนั้นกระทรวงการคลังของไทยจึงได้ขอให้ธนาคารแห่งประเทศไทยคืนหนี้ IMF ก่อนกำหนดเฉพาะในส่วนของธาคารกลาง เพราะเงินสำรองที่ถูกใช้เกือบหมดได้กลับเข้าสู่สภาวะปกติแล้ว แต่ผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทยขณะนั้นต้องการที่จะเก็บเงินสำรองไว้ก่อน ต่อมาเมื่อทักษิณ ชินวัตรได้เข้ามาบริหารประเทศเนื่องจากเข้าใจสถานการณ์ดีเพราะเคยเป็นรัฐมนตรีต่างประเทศ ได้เข้าประชุมคณะกรรมการทุน ทักษิณจึงได้ปลดผู้ว่าของธนาคารแห่งประเศไทยออก และจัดนำเงินสำรองคืนเจ้าหนี้ IMF ก่อนกำหนด โดยที่เงินสำรองได้สะสมไว้แล้วในสมัยรัฐบาลชวน 2 โดยมีนายธานินทร์ นิมมานเหมินท์ เป็นรัฐมนตรีกระทรวงการคลังช่วง 2541-2543 [12]

บทเรียนจากวิกฤตนี้ เราสามารถสรุปได้ว่า การเปิดประเทศนั้นควรจะมีความพร้อมและประเมินความเสี่ยงระบบอย่างรอบด้าน ไทยนั้นโชคดีที่ก่อนหน้ามีเงินสะสมมามากก่อนหน้าวิกฤตแต่ก็ยังอ่วม ดังนั้นการจะดำเนินนโยบายใดๆ ก็ต้องทำด้วยความระมัดระวัง และไม่ได้มองเพียงแค่ว่าการเปิดเสรีจะทำให้ทุกอย่างดีขึ้นอัตโนมัติ นั่นก็เพราะว่า “การเปิดเสรีทางการเงินและการให้ทุนเคลื่อนย้ายได้สะดวก เป็นปัจจัยที่ทำให้เกิดการโจมตีเงินบาท เมื่อผนวกเข้ากับอัตราแลกเปลี่ยนที่คงที่และดอกเบี้ยที่สูงทำให้เกิดทุนเข้ามาในประเทศจำนวนมาก ซึ่งทำให้มีสภาพคล่องมากเกินไปอันนำไปสู่การลงทุนแย่ๆ หลายอย่าง การไม่มีกฎเกณฑ์ที่ดีพอ และการมั่นใจมากเกินไปของภาคการเงินในการให้กู้ โดยเฉพาะให้กู้กับโครงการที่เป็นการเก็งกำไร มีความไม่โปร่งใส… ได้มอบบทเรียนสำคัญต่อเศรษฐกิจของเอเชียตะวันออกที่ความน่าเชื่อถือสามารถหายไปได้ในพริบตา” [13]

ภายใต้ความปั่นป่วนและบทเรียนอันมีค่านี้ “เศรษฐกิจพอเพียง” จึงได้ถือกำเนิดขึ้น และจะคอยย้ำเตือนพวกเราเสมอให้ทำอะไรด้วยความระมัดระวัง ดังที่พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวรัชกาลที่ 9 ทรงเตือนว่า

“ตามปกติคนเราชอบดูสถานการณ์ในทางดี ที่เขาเรียกว่าเล็งผลเลิศ ก็เห็นว่าประเทศไทยเรานี่ก้าวหน้าดี การเงินการอุตสาหกรรมการค้าดี มีกำไร อีกทางหนึ่งก็ต้องบอกว่าเรากำลังเสื่อมลงไปส่วนใหญ่ ทฤษฎีว่า ถ้ามีเงินเท่านั้นๆ มีการกู้เท่านั้นๆ หมายความว่าเศรษฐกิจก้าวหน้า แล้วก็ประเทศก็เจริญมีหวังว่าจะเป็นมหาอำนาจ ขอโทษเลย ต้องเตือนเขาว่า จริงตัวเลขดี แต่ว่าถ้าเราไม่ระมัดระวังในความต้องการพื้นฐานของประชาชนนั้น ไม่มีทาง”