รู้จัก ‘ฉันทามติวอชิงตัน’ นโยบายที่ส่งให้อเมริกาเป็นเจ้าโลก!

การใช้ชีวิตของมนุษย์ทุกคนในโลกยุคปัจจุบันไม่มีคนมุมไหนของโลกที่จะรอดพ้นกระแสแห่งทุนนิยมและเสรีนิยมไปได้ บางที่อาจจะมีความเข้มข้นมาก บางที่อาจจะมีความเข้มข้นน้อย แต่ทุกๆ แห่งล้วนตกอยู่ภายใต้กระแสทั้งสองนี้อย่างไม่ต้องสงสัย สิ่งที่ทั้งสองกระแสนี้ได้นำมานั่นคือสายธารของสินค้า บริหาร และทุนจำนวนมหาศาลที่ไหลเวียนไป ไล่ตั้งแต่กาแฟที่เราดื่มทุกเช้าที่อาจจะนำเข้ามาจากโคลอมเบีย ไปจนถึงอุปกรณ์เทคโนโลยีที่อาจจะผลิตในเวียตนาม รวมไปถึงแนวนโยบายของรัฐบาลที่เราอาจจะเห็นได้ว่าหลายรัฐบาลผ่อนความเข้มงวดในภาคเอกชนลงและทำให้กฎหมายเอื้อต่อการเติบโตของเอกชนให้มากที่สุดเพื่อการพัฒนา คำถามคือสิ่งเหล่านี้เกิดขึ้นได้อย่างไร?

ย้อนกลับไป 30 ปีที่แล้ว [1] ผู้เชี่ยวชาญทางเศรษฐกิจได้จัดเสวนาขึ้นที่วอชิงตัน สหรัฐอเมริกาเพื่อถกเถียงกันถึงวิกฤตหนี้สาธารณะของกลุ่มประเทศลาตินอเมริกา ในเสวนานี้มีเปเปอร์วิจัยชิ้นหนึ่งที่ชื่อว่า “What Washington Means by Policy Reforms” (การปฏิรูปแบบวอชิงตันหมายถึงอะไร) ซึ่งได้ระบุลิสต์หนึ่งที่มีเรื่องการปฏิรูปทั้งหมด 10 ข้อ ที่เป็นแนวนโยบายที่ลาตินอเมริกาพึงปฏิบัติเพื่อแก้ไขปัญหาหนี้ ทั้ง 10 ข้อนี้ประกอบไปด้วย

1. หลีกเลี่ยงงบประมาณขาดดุลขนาดใหญ่ (ไม่เกิน 1-2% ของ GNP)
2. ลดรายจ่ายที่ส่งผลต่อความไม่เสมอภาค ให้เน้นลงทุนที่ด้านสาธารณสุข การศึกษา และโครงสร้างพื้นฐาน
3. ฐานภาษีต้องกว้างและอัตราภาษีส่วนเพิ่มต้องอยู่ในระดับกลางๆ
4. อัตราภาษีต้องเป็นไปตามตลาด
5. อัตราแลกเปลี่ยนต้องเป็นไปตามตลาดและเอื้อต่อการส่งออก
6. ยกเลิกกฎระเบียบที่ขัดขวางการนำเข้า
7. ยกเลิกกฎระเบียบที่ขัดขวางการลงทุนต่างชาติ
8. ขายรัฐวิสหากิจให้ภาคเอกชน
9. ลดความซ้ำซ้อนของกฎหมายด้านเศรษฐกิจลง
10. ต้องรับรองกรรมสิทธิ์ของเอกชน

นโยบายทั้งสิบข้อนี้เห็นได้ชัดว่าได้รับอิทธิพลมาจาก Adam Smith นักเศรษฐศาสตร์ผู้โด่งดัง โดยข้อกำหนดทั้งสิบข้อนี้มีมุมมองพื้นฐานที่ว่าการจะพัฒนาโดยเร็วที่สุดนั้นคือต้องลดบทบาทของรัฐบาลลงและให้กลไกตลาดเข้ามาจัดการแทน โดยเฉพาะอย่างยิ่งข้อได้เปรียบโดยเปรียบเทียบ (Comparative advantage) ของแต่ละประเทศ การที่สิบข้อนี้สามารถมีบทบาทในโลกได้นั้นเนื่องจากบริบทที่สหรัฐอเมริกาสามารถขึ้นเป็นมหาอำนาจเดี่ยวได้สำเร็จ การพังทลายของระบบ Bretton Woods รวมไปถึงการจัดตั้งองค์การระหว่างประเทศขึ้นมาทำให้ทั้งสิบข้อนี้ได้กลายสภาพเป็น “ฉันทามติ” ได้สำเร็จ

องค์การระหว่างประเทศที่สำคัญอย่าง IMF และธนาคารโลกนั้นเดิมทีองค์การแรกจะทำหน้าที่ในการจัดการกับสภาวะเงินเฟ้อ ส่วนธนาคารโลกนั้นจะทำหน้าที่เกี่ยวกับการพัฒนาและลดความยากจน แต่ในภายหลังช่วงกลางยุค 1980 ทั้งสององค์การจะเปลี่ยนหน้าที่ของตัวเองมาเป็นคู่หูในการสนับสนุนฉันทามติวอชิงตัน ซึ่งเมื่อพิจารณาว่าสหรัฐอเมริกาเป็นผู้ที่มีบทบาทมากที่สุดในสององค์การ คือ มีเสียงโหวตที่ดังที่สุดและความสัมพันธ์ที่ไม่เป็นทางการรูปแบบอื่นๆ ทำให้มีอิทธิพลต่อสององค์การนี้ได้มาก

จุดเริ่มต้นของฉันทามติวอชิงตันอยู่ที่ James A. Baker III ผู้เป็นรัฐมนตรีกระทรวงการคลังของสหรัฐอเมริกาได้เสนอแผน Baker Plan ที่จะช่วยเหลือประเทศโลกที่สาม (ลาตินอเมริกา) ที่มีปัญหาหนี้ขณะนั้นด้วยการให้ปฏิรูปโดยใช้กลไกตลาด หรือความจริงก็คือการยอมรับการปฏิบัตินโยบายบางอย่างนั้นเอง ดังนั้นธนาคารโลกจึงได้ปรับแผนและออกมาตรการหนี้เพื่อการปรับปรุงเชิงโครงสร้าง (Structural adjustment) ในช่วงสิ้นทศวรรษ 1980 หลังจากนั้นเราจึงเห็น IMF รับลูกต่อด้วยการใช้ทรัพยากรสนับสนุนให้ปฏิรูปให้เกิดการค้าเสรีขึ้นในประเทศ ดังนั้นหลังจาก Baker Plan ออกมาทั้งสององค์การนี้จึงได้รวมพลังกันอย่างสำคัญและส่งผลให้ในภายหลังแม้แผนทั้งสิบข้อนี้จะนำไปใช้กับลาตินอเมริกาก็จริง แต่ก็ถูกนำไปใช้ในแอฟริกาและประเทศโลกที่สามอื่นๆ ด้วย โดยประเด็นที่สำคัญของแผนนี้ก็คือการจัดการปฏิรูปในระยะสั้นให้มากที่สุดเพราะถ้าเกิดการปฏิรูปในระยะสั้นมากพอจนถึงจุดหนึ่งแล้วก็จะไปถึงจุดที่ไม่สามารถหันกลับได้อีก นั่นทำให้การปฏิรูประยะยาวสามารถเกิดขึ้นได้ และทำให้ต้นทุนในการเปลี่ยนกลับไปสู่ระบอบที่ไม่ใช่ตลาดเสรีสูงเกินจนไม่สามารถทำได้ สาเหตุที่การปฏิรูปตามแผนนี้สามารถเกิดขึ้นได้อย่างแพร่หลายเพราะสหรัฐอเมริกาสนับสนุนผ่านทุนการศึกษาต่างๆ ให้กับผู้ที่จะกลับไปทำหน้าที่ในประเทศ ซึ่งบางคนได้ขึ้นไปถึงระดับสูง และบางครั้งรัฐบาลอเมริกันก็จัดการกับคนที่ไม่เห็นด้วย เช่น Joseph Stigliz ที่ถูกกดดันให้ลาออกจากธนาคารโลกและกระทรวงการคลังของสหรัฐอเมริกาเพราะเขาได้วิจารณ์ IMF ที่ใช้นโยบายช่วยเหลือประเทศเอเชียในวิกฤตช่วง 1997 อย่างไม่เข้าท่า

ฉันทามติวอชิงตันที่เคยมีสิบข้อนี้ภายหลังได้เริ่มพัฒนามากขึ้น แต่ก็ได้รับการยอมรับในหมู่นักวิชาการหรือผู้เชี่ยวชาญเองน้อยลงไปด้วย เพราะบางครั้งเงื่อนไขนั้นก็สูงเกินไป เช่น หนี้ของ IMF ที่ให้กับอินโดนีเซียในปี 1997 นั้นประกอบไปด้วยเงื่อนไขกว่า 100 ข้อ ดังนั้นฉันทามติวอชิงตันแทนที่จะเข้ามาช่วยแบบที่มันเคยทำได้บ้างในอดีต กลับกลายเป็นสิ่งที่เข้ามาผูกคอรัฐบาลต่างๆ มากขึ้นในการขยับตัว ดังนั้นต่อมาในภายหลังประเทศที่เล็งเห็นถึงประเด็นนี้จึงเริ่มสะสมเงินสำรองระหว่างประเทศมากขึ้นเพื่อป้องกันสภาวะวิกฤตแต่เนิ่นๆ และสามารถขยับตัวได้มากขึ้นโดยไม่ต้องพึ่ง IMF แต่ถึงเช่นนั้นฉันทามติวอชิงตันที่เคยมีอิทธิพลก่อนหน้าก็ได้เปิดทางให้ตลาดเสรีเติบโตได้สำเร็จและทำให้ประเทศที่รับนโยบายนี้ไปมีความใกล้เคียงกับประเทศตะวันตกมากขึ้น นั่นหมายความว่าผลประโยชน์และมุมมองก็ใกล้เคียงกันมากขึ้นอันสามารถนำไปสู่การเติบโตของกลุ่มธุรกิจระหว่างประเทศที่สามารถเข้าไปลงทุนและเก็บเกี่ยวได้ ถึงแม้ว่าต่อมาจีนจะเริ่มเข้ามาเขย่าฉันทามติวอชิงตันนี้บ้าง และความช่วยเหลือของจีนก็ได้ลดความสามารถของประเทศตะวันตกที่จะทำให้รัฐบาลในประเทศต่างๆ อ่อนลงและต้องทำตามแนวทางของวอชิงตัน แต่ก็ยังมิได้ส่งผลอะไรมากนัก เพราะต้นทุนในระยะยาวนั้นสูงกว่าจะทดแทนกลไกตลาดเสรีแล้ว

อย่างไรก็ดี องค์การระหว่างประเทศที่ด้านการเงินมีมากขึ้นทำให้ World Bank เปลี่ยนกลยุทธ์ใหม่ด้วยการที่สามารถมีอิทธิพลให้เม็ดเงินลงทุนสามารถเข้าหรือออกได้โดยผ่านดัชนีต่างๆ ที่พัฒนาขึ้น เช่น คุณภาพของรัฐบาลซึ่งมีเป้าหมายในการโน้มน้าวนักลงทุนว่าจะลงทุนหรือไม่ อันส่งผลต่อรัฐบาลที่จะต้องเปิดเสรีและปฏิรูปกฎหมายมากขึ้น ซึ่งอิทธิพลต่างๆ เหล่านี้ เหล่าผู้เชี่ยวชาญมีส่วนสำคัญในการผลักดันทั้งสิ้น และในปัจจุบันที่มีประเด็นเรื่องนโยบายสาธารณสุขที่ทั่วถึง หรือการรักษาโรคเอดส์ที่เกิดขึ้นในเวทีระหว่างประเทศ ก็ด้วยเหล่าผู้เชี่ยวชาญที่เป็นหมอและนักกฎหมายจากโลกที่กำลังพัฒนาด้วย นั่นหมายความว่า ตอนนี้ผู้เชี่ยวชาญจากโลกที่สามกำลังมีบทบาทมากขึ้น และไม่แน่ในอนาคตฉันทามติวอชิงตันอาจจะอ่อนกำลังในที่สุด และเกิดฉันทามติโลกทางใต้ขึ้นมาก็ได้