เผยข้อเท็จจริง! ธรรมเนียมการลงพระปรมาภิไธยและลงนามรับสนอง เริ่มบัญญัติโดย ‘คณะราษฎร’ และถือปฏิบัติมาจนปัจจุบัน

ในอดีตการลงนามรับสนองพระบรมราชโองการในประเทศไทยยังไม่เคยมีมาก่อน การตรากฎหมายแต่เดิมจะใช้เพียงแค่ตราประทับ ดังเช่นปรากฏในกฎหมายตราสามดวงจะใช้ตราราชสีห์ คชสีห์และบัวแก้ว โดยที่พระมหากษัตริย์จะไม่ทรงลงพระปรมาภิไธย และไม่มีผู้ใดลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ การตรวจความถูกต้องจะใช้การตรวจตราประทับเป็นสำคัญ ดังข้อความตอนท้ายของประกาศพระบรมราชปรารภกฎหมายตราสามดวงในพระบาทสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลกมหาราชว่า

“…ครั้นชำระแล้วให้อาลักษณ์ชุบเส้นหมึกสามฉบับ ไว้ห้องเครื่องฉบับหนึ่ง ไว้หอหลวงฉบับหนึ่ง ไว้ ณ ศาลหลวงสำหรับลูกขุนฉบับหนึ่ง ปิดตราพระราชสีห์ พระคชสีห์ บัวแก้ว ทุกเล่มเป็นสำคัญ ถ้าพระเกษม พระไกรสี เชิญพระสมุดพระราชกำหนดบทพระอัยการออกมาพิพากษาคดีใด ลูกขุนทั้งปวงไม่เห็นปิดตราพระราชสีห์ พระคชสีห์ บัวแก้ว สามดวงนี้ไซร้ อย่าให้เชื่อฟังเอาเป็นอันขาดทีเดียว”

ประเพณีการไม่ลงพระปรมาภิไธยและลงนามรับสนองพระบรมราชโองการนี้ได้ยึดถือปฏิบัติกันเรื่อยมา จนกระทั่งเกิดการเปลี่ยนแปลงการปกครองปี พ.ศ. 2475 โดยเมื่อวันที่ 27 มิถุนายน 2475 พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงลงพระปรมาภิไธยพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 พระราชทานให้อำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชน พระมหากษัตริย์ผู้เป็นประมุขทรงใช้อำนาจนั้นทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล จึงต้องมีผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการตามระบอบประชาธิปไตยในระบบรัฐสภาอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ตามหลัก The King can do no wrong

หลังจากนั้น จึงมีการลงนามรับสนองพระบรมราชโองการในประกาศจัดระเบียบป้องกันอาณาจักร ซึ่งลงราชกิจจานุเบกษา เมื่อวันที่ 6 กรกฎาคม 2475 โดยมีพระยามโนปกรณ์นิติธาดา ประธานคณะกรรมการราษฎรเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ ที่เป็นเช่นนี้เพราะในพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 มาตรา 7 ได้บัญญัติว่า

“การกระทำใดๆ ของกษัตริย์ต้องมีกรรมการราษฎรผู้หนึ่งผู้ใดลงนามด้วย โดยได้รับความยินยอมจากคณะกรรมการราษฎรจึงจะใช้ได้ มิฉะนั้นเป็นโมฆะ”

แม้ในการตรารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 ซึ่งประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 10 ธันวาคม 2475 นั้น พระมหากษัตริย์ได้ทรงลงพระปรมาภิไธยก่อนคำปรารภ จากนั้นพระยามโนปกรณ์นิติธาดา ประธานคณะกรรมการราษฎรจึงได้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการตอนท้ายของรัฐธรรมนูญ ธรรมเนียมการลงพระปรมาภิไธยและการลงนามรับสนองพระบรมราชโองการจึงถือปฏิบัติเช่นนั้นมาจนถึงปัจจุบัน

ในส่วนที่เกี่ยวเนื่องกับการเมือง การปกครอง และการบริหารราชการแผ่นดินนั้น พระมหากษัตริย์ทรงมีส่วนเกี่ยวข้องกับการบริหารราชการแผ่นดินได้น้อยและเป็นไปเท่าที่รัฐธรรมนูญอนุญาต และดังที่ได้กล่าวมาก่อนนี้ว่าพระมหากษัตริย์ทรงอยู่เหนือความรับผิดทางการเมือง ดังนั้นในการบริหารราชการแผ่นดินทั้งมวลที่รัฐธรรมนูญอนุญาตให้พระมหากษัตริย์มีพระราชอำนาจที่จะดำเนินการได้ จึงต้องมีมาตราการบางอย่างที่กำหนดให้พระมหากษัตริย์ทรงพ้นจากความรับผิดชอบทั้งปวง นั่นคือ หลักที่ว่าพระมหากษัตริย์ทรงทำผิดไม่ได้ (The King can do no wrong) ซึ่งเป็นหลักที่ใช้กันมาทางรัฐศาสตร์ทั้งประเทศไทยและนานาประเทศ

หลักที่ว่าพระมหากษัตริย์ทรงทำผิดไม่ได้นี้มีที่มาจากประเทศอังกฤษ ซึ่งแต่เดิมนั้นพระมหากษัตริย์ของประเทศอังกฤษทรงเป็นประมุขของประเทศที่มีพระราชอำนาจทางการเมืองมาก แต่ต่อมาการเมืองของประเทศอังกฤษได้พัฒนาไปในแนวทางที่มีการจำกัดพระราชอำนาจทางการเมืองของพระมหากษัตริย์ ทำให้พระราชอำนาจในการบริหารลดลงไปจนเกือบหมดสิ้น และต่อมาได้พัฒนาไปสู่การทรงอยู่ “เหนือการเมือง” และ “ไม่ทรงรับผิดชอบทางการเมือง” อีกต่อไป หากทรงเป็นประมุขของประเทศแต่เพียงอย่างเดียว

หากพระมหากษัตริย์ต้องทรงทำกิจกรรมทางการเมืองใดๆ จะทรงทำไปตามตัวบทกฎหมายและจารีตประเพณีทางการเมืองการปกครอง หรือธรรมเนียมปฏิบัติต่างๆ และในบางเรื่องหากเป็นพระราชอำนาจเฉพาะตัวก็จะทรงใช้พระราชอำนาจนี้อย่างมีขั้นตอน โดยมีการปรึกษาหารือกับผู้เกี่ยวข้องเพื่อไม่ให้เกิดเสียงทัดทานหรือความยุ่งยาก และมีผู้รับสนองพระบรมมราชโองการคอยกำกับอยู่อีกชั้นหนึ่ง

การปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขนั้น กิจการที่เกี่ยวกับการเมืองการปกครองประเทศบางประการจะต้องได้รับการลงนามโดยพระมหากษัตริย์ซึ่งเป็นประมุขของประเทศ ดังนั้น เหตุผลที่ต้องมีระบบการลงนามรับสนองพระบรมราชโองการจึงมีอยู่ด้วยกัน 2 ประการ คือ

1. เพื่อเป็นการรับรองพระปรมาภิไธยของพระมหากษัตริย์ว่าเป็นพระปรมาภิไธยอันแท้จริง
2. เพื่อให้พระมหากษัตริย์ไม่ต้องทรงรับผิดชอบในการบริหารราชการแผ่นดิน ตามหลักที่ว่าพระมหากษัตริย์ทรงทำผิดไม่ได้

จากเหตุผลข้างต้น จึงมีความจำเป็นที่จะต้องมีผู้รับสนองพระบรมราชโองการในกิจการซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงกระทำในฐานะประมุขของรัฐ อันเป็นการแสดงให้เห็นว่าพระมหากษัตริย์ทรงมีพระบรมราชโองการนั้นๆ ตามคำแนะนำและความยินยอมของผู้รับสนองพระบรมราชโองการนั่นเอง และเมื่อเกิดการวิพากษ์วิจารณ์ทางการเมืองเกี่ยวกับราชการแผ่นดินที่พระมหากษัตริย์ทรงมีพระบรมราชโองการหรือทรงลงพระปรมาภิไธยนั้น ผู้รับสนองพระบรมราชโองการจะต้องเป็นผู้รับผิดชอบ และเป็นผู้ชี้แจงแสดงเหตุผลในการที่มีพระบรมราชโองการเช่นว่านั้น และหากผู้นั้นมิได้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแล้ว การลงพระปรมาภิไธยของพระมหากษัตริย์ก็จะไม่มีผลเช่นกัน

สำหรับสิ่งที่ต้องลงนามรับสนองพระบรมราชโองการนั้น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ได้บัญญัติไว้ในมาตรา 182 ว่าได้แก่ “บทกฎหมาย พระราชหัตถเลขาและพระบรมราชโองการ อันเกี่ยวกับราชการแผ่นดิน ต้องมีรัฐมนตรีลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ เว้นแต่มีบัญญัติไว้เป็นอย่างอื่นในรัฐธรรมนูญนี้”

ดังนั้น สิ่งที่ต้องมีผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการตามรัฐธรรมนูญมาตรา 182 จึงได้แก่

ก. บรรดากฎหมายต่างๆ ที่ตราขึ้นโดยรัฐสภา อันได้แก่ รัฐธรรมนูญและพระราชบัญญัติ และกฎหมายที่ตราขึ้นโดยฝ่ายบริหาร อันได้แก่ พระราชกำหนดและพระราชกฤษฎีกา

ข. พระราชหัตถเลขา ได้แก่ เอกสารที่พระมหากษัตริย์มีไปยังบุคคลใดบุคคลหนึ่ง

ค. พระบรมราชโองการ ได้แก่ คำสั่งของพระมหากษัตริย์ตามที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายอื่นๆ ให้อำนาจไว้ เช่น พระบรมราชโองการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรี เป็นต้น

ส่วนผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการนั้น จะต้องเป็นผู้รับผิดชอบในกิจการที่ตนลงนามรับสนองพระบรมราชโองการนั้นเสมอ เพราะถือว่าพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธยตามคำแนะนำและความยินยอมของบุคคลดังกล่าว โดยความรับผิดชอบดังกล่าว มีดังนี้

ก. รับผิดชอบในความถูกต้องของแบบพิธีหรือกระบวนการ โดยเรื่องที่จะขอให้ทรงลงพระปรมาภิไธยนั้นได้ผ่านแบบพิธีหรือกระบวนการมาอย่างถูกต้องแล้ว เช่น กระบวนการตรากฎหมาย หรือกระบวนการสรรหาผู้หนึ่งผู้ใดให้มาดำรงตำแหน่งหนึ่งตำแหน่งใด เป็นต้น

ข. รับผิดชอบในข้อความ ว่าข้อความในเอกสารนั้นถูกต้อง และรับผิดชอบในสาระของข้อความ ซึ่งหมายรวมถึงการถวายคำแนะนำและยินยอมว่าจะทรงปฏิบัติอย่างไรในการบริหารราชการแผ่นดิน

ในการปกครองระบอบประชาธิปไตยของไทยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขนั้น ที่ผ่านมารัฐธรรมนูญทุกฉบับของประเทศได้บัญญัติให้มีผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ โดยสามารถสรุปหลักการได้ ดังนี้

1. ผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการในการประกาศใช้พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติ ตราพระราชกำหนด ตราพระราชกฤษฎีกา ประกาศสงคราม ประกาศกฎอัยการศึก ประกาศสันติภาพ พระราชทานอภัยโทษ การทำหนังสือสัญญากับนานาประเทศหรือองค์กรระหว่างประเทศ ได้แก่ นายกรัฐมนตรีในฐานะหัวหน้าคณะรัฐมนตรี
2. ผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการในการแต่งตั้งบุคคล คือ นายกรัฐมนตรีในฐานะหัวหน้าคณะรัฐมนตรี โดยในบางกรณีรัฐธรรมนูญของไทยจะบัญญัติให้ประธานรัฐสภา ประธานสภาผู้แทนราษฎร ประธานวุฒิสภา ประธานองคมนตรี เป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ
3. การปกครองของไทยหลังการปฏิวัติในปี พ.ศ. 2475 นั้น มีทั้งการปกครองที่เป็นระบอบประชาธิปไตยและไม่เป็นระบอบประชาธิปไตย สำหรับผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการในการสถาปนารัฐธรรมนูญหรือแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในช่วงที่ปกครองโดยระบอบประชาธิปไตยนั้น นายกรัฐมนตรีในฐานะหัวหน้าคณะรัฐมนตรีจะเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ แต่การปกครองในช่วงที่ไม่เป็นระบอบประชาธิปไตย ผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการในการสถาปนารัฐธรรมนูญชั่วคราว35 จะเป็นหัวหน้าคณะรัฐประหารในช่วงนั้น

ส่วนการลงนามรับสนองพระบรมราชโองการในการสถาปนารัฐธรรมนูญที่ประสงค์จะให้เป็นฉบับถาวรนั้น ผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการจะเป็นไปตามที่รัฐธรรมนูญชั่วคราวฉบับที่ให้อำนาจในการสถาปนารัฐธรรมนูญนั้นกำหนด โดยสามารถสรุปผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ ได้ดังนี้ ประธานคณะกรรมการราษฎร นายกรัฐมนตรี ผู้บัญชาการทหารแห่งประเทศไทย ประธานวุฒิสภา หัวหน้าคณะปฏิวัติ ประธานสภาร่างรัฐธรรมนูญ ประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติ หัวหน้าคณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน หัวหน้าคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ ประธานรัฐสภา หัวหน้าคณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข

ดังนั้นจะเห็นได้ว่า จากที่ทีมงานฤาอธิบายมาทั้งหมด การลงพระประมาภิไธยของพระมหากษัตริย์นั้นเป็นการลงนามในทางรูปแบบจารีตประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หาใช่การเข้ามาแทรกแซงการเมืองแต่อย่างใด