เปิดประตูดูข้อมูลเท็จ! ชำแหละหนังสือจินตนาวิชาการ ‘เปิดประตูปฏิรูปสถาบันกษัตริย์’ โดย ปิยบุตร แสงกนกกุล นักการเมืองผู้ไม่เคยสันทัดกฎหมายมหาชน

หากใครเคยอ่านหนังสือ “เปิดประตูปฏิรูปสถาบันกษัตริย์” ของ นายปิยบุตร แสงกนกกุล[2] นักการเมืองที่ไม่ได้สันทัดในเรื่องกฎหมายมหาชนแต่อย่างใด หากกลับพยายามกล่าวหาและบิดเบือนข้อมูล เพื่อให้เกิดความเสื่อมเสียต่อองค์พระประมุขของชาติ ซึ่งเป็นสถาบันการเมืองตามรัฐธรรมนูญ และถือเป็นเสาหลักในระบอบการปกครองของประเทศไทยในแง่มุมต่าง ๆ จะพบว่านายปิยบุตรได้นำเสนอและชี้นำข้อมูลที่แอบแฝงวาระซ่อนเร้น โดยมีจุดมุ่งหมายเพื่อบ่อนทำลายการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข อีกทั้งยังมุ่งหวังที่จะปลูกฝังทัศนคติตามระบอบการปกครองแบบสาธารณรัฐ ผ่านการกระทำต่อพระมหากษัตริย์ ด้วยการปลุกระดมให้มีการจำกัดบทบาทของพระมหากษัตริย์ให้มีลักษณะเฉกเช่นประเทศที่ปกครองด้วยระบอบสาธารณรัฐ

บทความหนึ่งในหนังสือเล่มนี้ เรื่อง “กษัตริย์กับนายกรัฐมนตรี ใครมีอำนาจแต่งตั้งบุคคลดำรงตำแหน่งกันแน่?” แสดงให้เห็นว่านายปิยบุตรได้สร้างวาทะกรรม “แดนสีเทา” ขึ้น ผ่านการนำเสนอข้อมูลเท็จ ด้วยการตั้งคำถามนำว่า “นายกรัฐมนตรี” หรือ “พระมหากษัตริย์” ใครกันแน่ที่เป็นผู้ใช้อำนาจแต่งตั้งบุคคลให้ดำรงตำแหน่งข้าราชการระดับสูง

นายปิยบุตรได้จินตนาการผ่าน “แดนสีเทา” ด้วยการดูหมิ่นพระบรมเดชานุภาพ โดยการกล่าวหาว่าพระมหากษัตริย์อาจไม่ทรงลงพระปรมาภิไธยแต่งตั้งข้าราชการที่ไม่โปรดปราน หรือทรงส่ง “โผ” บุคคลที่ทรงโปรดปรานมาให้นายกรัฐมนตรีเป็นผู้แต่งตั้ง

หากเราพิจารณาความดังกล่าวของนายปิยบุตร จะเห็นได้ว่าเป็นการใส่ความเท็จ เนื่องจากข้อกล่าวหาอันเลื่อนลอยของนายปิยบุตรนั้นช่างขัดแย้งกันเองจนมั่วไปหมด ทีแรกก็บอกว่านายกรัฐมนตรีมีอำนาจแต่งตั้ง ต่อมาก็กลับกลอกโดยชี้นำว่าหากพระมหากษัตริย์ส่ง “โผ” มาให้นายกรัฐมนตรีแต่งตั้ง นายกรัฐมนตรีจะปฏิเสธได้หรือไม่

ความจริงแล้ว ตามบทบัญญัติมาตรา 180 ในรัฐธรรมนูญ ได้กำหนดพระสถานะขององค์พระมหากษัตริย์เอาไว้ว่า ทรงมีหน้าที่โปรดเกล้าฯ แต่งตั้งข้าราชการ ซึ่งนายกรัฐมนตรีได้แต่งตั้งมาด้วยวิธีการคัดเลือกจากอำนาจตามกฎหมายอื่นๆ

ดังนั้นรัฐธรรมนูญ มาตรา 180 จึงเป็นเรื่องของหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญที่พระมหากษัตริย์ใช้พระราชอำนาจเพื่อประกาศการแต่งตั้งบุคคลให้ดำรงตำแหน่ง ไม่ใช่การให้พระราชอำนาจในการคัดเลือกบุคคลเข้าดำรงตำแหน่ง

ส่วนการคัดเลือกบุคคลเพื่อแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งนั้น ถือเป็นอำนาจของคณะรัฐมนตรีที่จะลงมติคัดเลือกว่าจะอนุมัติให้ใครเป็นผู้ดำรงตำแหน่ง[3] แล้วจึงให้รัฐมนตรีเจ้ากระทรวงเป็นผู้สั่งบรรจุ[3] การที่พระมหากษัตริย์ทรงมีหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญในการลงพระปรมาภิไธย เพื่อให้มีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ นั้น จึงเป็นขั้นตอนตามแบบพิธี เพื่อให้การแต่งตั้งนั้นมีความโปร่งใส และมีการประกาศลงราชกิจจานุเบกษา เพื่อให้ประชาชนสามารถตรวจสอบได้

การแต่งตั้งบุคคลมาดำรงตำแหน่งตามมาตรา 180 ในรัฐธรรมนูญ จึงมีความแตกต่างจากการแต่งตั้งข้าราชการที่มีตำแหน่งต่ำกว่าระดับอธิบดี เพราะข้าราชการในระดับที่ต่ำกว่านี้ ถือเป็นอำนาจของรัฐมนตรีประจำกระทรวง หรืออธิบดี ที่สามารถมีคำสั่งแต่งตั้งภายในหน่วยงานของตนเองได้เลย และคำสั่งแต่งตั้งถือเป็นเรื่องภายในของหน่วยงานนั้นๆ

นายปิยบุตรไม่มีความรู้เรื่องกฎหมายปกครอง แต่กลับพยายามนำเสนอข้อมูลเพียงด้านเดียวเพื่อมาชี้นำผิดๆ ให้เห็นว่า รัฐธรรมนูญตั้งแต่ พ.ศ.2475 พระมหากษัตริย์มีพระราชอำนาจแต่งตั้งเพียงแค่ตำแหน่ง นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี ประธานสภา และรองประธานสภา เท่านั้น แต่เพิ่งจะมีการเพิ่มพระราชอำนาจการแต่งตั้งข้าราชการระดับสูง ในระดับอธิบดีและปลัดกระทรวง หรือเทียบเท่า ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2492

แต่แท้จริงแล้ว ในอดีตตามระบอบราชาธิปไตยของประเทศไทย พระมหากษัตริย์มีพระราชอำนาจแต่งตั้งข้าราชการทุกตำแหน่งและทุกระดับได้โดยพระราชหฤทัย แต่ทว่าองค์พระมหากษัตริย์กลับใช้อำนาจการแต่งตั้งข้าราชการชั้นสัญญาบัตรและการแต่งตั้งระดับเจ้ากรม (ผู้อำนวยการกอง) ขึ้นไปเท่านั้น ส่วนพระราชอำนาจแต่งตั้งข้าราชการชั้นประทวนหรือตำแหน่งที่ต่ำกว่าเจ้ากรม ทรงพระราชทานพระราชอำนาจผ่านตราประจำตำแหน่งให้เสนาบดีว่าการกระทรวง หรืออธิบดี เป็นผู้มีอำนาจแทน

ในสมัยรัชกาลที่ 7 พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว ได้ตราพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ.2471 และพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการตุลาการ พ.ศ.2471 เป็นกฎหมายขึ้นมาเพื่อให้เป็นแบบแผน กำหนดให้ตำแหน่งข้าราชการตั้งแต่ระดับเจ้ากรม (ผู้อำนวยการกอง) ขึ้นไป[4] และข้าราชการตุลาการ[5] ถือเป็นตำแหน่งข้าราชการที่ต้องได้รับพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ

ภายหลัง พ.ศ.2475 ประเทศไทยภายใต้การปกครองในระบอบราชาธิปไตยผ่านรัฐสภา รัฐบาลซึ่งมาจากการลงมติในรัฐสภาผ่านผู้แทนราษฎร ได้ออกกฎหมายสำคัญมา 2 ฉบับ คือ พระราชบัญญัติว่าด้วยระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ.2476 และพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ.2476 โดยวางหลักการให้หน่วยงานราชการในระดับกรมซึ่งขึ้นตรงต่อกระทรวงมีฐานะเป็นนิติบุคคล[6] และการกำหนดให้ข้าราชการพลเรือนสามัญในตำแหน่งอธิบดีและปลัดกระทรวง เมื่อคณะรัฐมนตรีลงมติรับรองการคัดเลือกแล้ว ให้ทูลเกล้าเพื่อทรงพระกรุณา โปรดเกล้าฯ แต่งตั้ง[7]

ดังนั้นจะเห็นได้ว่าภายหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง พระมหากษัตริย์ทรงใช้พระราชอำนาจประกาศพระบรมราชโองการ โปรดเกล้าฯ แต่งตั้งข้าราชการในระดับอธิบดีหรือเทียบเท่าขึ้นไปมาตั้งแต่ก่อน พ.ศ.2476 แล้ว และยังก่อนที่จะมีพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ.2476 เสียด้วยซ้ำ และนับแต่นั้นเป็นต้นมา ข้าราชการระดับสูงในระดับอธิบดีหรือเทียบเท่าจะต้องได้รับการโปรดเกล้าฯ เสียก่อน เช่น ตำแหน่งต่างๆ ดังนี้  นายช่างใหญ่ กรมไปรษณีย์โทรเลข[8] ข้าหลวงประจำจังหวัดชั้นพิเศษ ประจำกระทรวง[9] นายช่างใหญ่ กรมโยธาเทศบาล[10] นายช่างใหญ่ กรมรถไฟ[11] นายช่างใหญ่ กรมชลประทาน[12]

ข้าหลวงประจำจังหวัดชั้นพิเศษ[13] ข้าหลวงยุติธรรม[14] อัครราชทูตประจำกระทรวง[15] สถาปนิกชั้นพิเศษในกรมศิลปากร[16] ข้าหลวงประจำภาค[17] หัวหน้ากรมการขนส่ง[18] ผู้เชี่ยวชาญชั้นพิเศษประจำสำนักนายกรัฐมนตรี[19] ที่ปรึกษาสถานเอกอัครราชทูต ณ กรุงโตอิโอ[20] นายแพทย์ใหญ่สาธารณสุข[21] ราชบัณฑิต[22] ข้าหลวงตรวจการกระทรวงมหาดไทยภาค[23] นายช่างใหญ่กรมโลหกิจ[24] หัวหน้ากรมในกระทรวงพาณิชย์[25] ศาสตราจารย์ในกรมมหาวิทยาลัยแพทยศาสตร์[26]เจ้าพนักงานป่าไม้พิเศษ[27] ผู้อำนวยราชการฝ่ายการช่างโยธา[28] ข้าหลวงนครบาลกรุงเทพธนบุรี[29]รองข้าหลวงนครบาลกรุงเทพธนบุรี[30] ข้าหลวงใหญ่[31]

จึงเห็นได้ชัดว่าการแต่งตั้งข้าราชการระดังสูงในระดับอธิบดีหรือเทียบเท่านั้น หาได้เพิ่งเริ่มมีในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2492 อย่างที่นายปิยบุตรได้กล่าวชี้นำอย่างผิดๆ ไม่ และแม้แต่การแต่งตั้งข้าราชการอื่นๆ ที่ไม่ใช่ตำแหน่งอธิบดีอีกมากมาย ก็ทำกันมาตั้งแต่ พ.ศ.2475 เสียด้วยซ้ำไป

การที่รัฐธรรมนูญตั้งแต่ปีพ.ศ. 2492 เป็นต้นมา ได้บัญญัติให้พระมหากษัตริย์ใช้พระราชอำนาจในการประกาศพระบรมราชโองการ แต่งตั้งข้าราชการ จึงถือเป็นการสร้างหลักการเพื่อให้สอดคล้องกับหลักนิติรัฐตามแบบประเทศที่มีการปกครองโดยรัฐสภา ตัวอย่างเช่น รัฐธรรมนูญของประเทศเยอรมัน มาตรา 60[31] กำหนดให้ประธานาธิบดีมีอำนาจแต่งตั้งข้าราชการระดับสูง ส่วนรัฐธรรมนูญของประเทศฝรั่งเศส มาตรา 13[32] ได้กำหนดให้ประธานาธิบดีมีอำนาจแต่งตั้งข้าราชการระดับสูงเช่นกัน ยังไม่นับรวมประเทศอังกฤษซึ่งปกครองในระบอบราชาธิปไตยผ่านรัฐสภาเช่นเดียวกับประเทศไทย อังกฤษนั้นไม่มีรัฐธรรมนูญ แต่กษัตริย์อังกฤษมีอำนาจแต่งตั้งบรรดาศักดิ์ขุนนางได้เลย ซึ่งถือว่ามีอำนาจมากกว่าพระมหากษัตริย์ไทยเสียอีก ที่ทรงใช้พระราชอำนาจภายใต้ขอบเขตแห่งบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ