ใครว่าพระองค์ไม่ทรงงาน? ‘รัชสมัยใหม่’ ก็ต้องบริหาร ‘แบบใหม่’ ไอเดียการแยกอำนาจ เน้นใช้ทีมแก้ปัญหา ที่คุมด้วยพระองค์เอง

บทความโดย จิตรากร ตันโห

การบริหารราชการแผ่นดินนั้นมีทั้งรูปแบบสมัยเก่าและรูปแบบสมัยใหม่ ทั้งสองรูปแบบนี้ต่างมีขอบเขตอำนาจและวิธีคิดพื้นฐานที่แตกต่างกันออกไปขึ้นอยู่กับบริบทหนึ่งๆ ที่รัฐนั้นอยู่ [1] ยังมิพักต้องกล่าวถึงระหว่างรอยต่อระหว่างการปกครองแบบโบราณสู่การปกครองแบบสมัยใหม่ที่มักจะมีความไม่ชัดเจนหรือความไม่ลงตัวเกิดขึ้นอยู่บ้างเพราะต้องอาศัยการปรับตัวในการทำงานกับสถาบันในโลกสมัยใหม่ [2] สยามเองก็ประสบสภาวะนี้เช่นเดียวกันในการพยายามหาจุดลงตัวใหม่ระหว่างรูปแบบการปกครองแบบเดิมและรูปแบบการบริหารแผ่นดินชนิดใหม่

การปรับเปลี่ยนที่สำคัญนั้นเกิดในสมัยรัชกาลที่ 5 ที่เราจะเห็นการปรับรูปการบริหารราชการแผ่นดินในทุกมิติจนรัชกาลที่ 7 ทรงเรียกว่าเป็น “Revolution” หาใช่ “Evolution” นั่นหมายความว่ารัชกาลที่ 7 ทรงประเมินไว้ว่าเป็นการแตกหักกับสิ่งเดิมเลยก็ว่าได้ แต่ทั้งนี้บริบทของการเกิดการจัดวางการบริหารราชการแบบใหม่นี้เกิดขึ้นภายใต้แรงกดดันของการล่าอาณานิคมด้วย การบริหารโดยวิธีการสอบถามหรือการล้วงลูกนั้นจึงมีความจำเป็น นั่นก็เพราะว่าหากไม่ลงไปจัดการด้วยตนเองในช่วงเปลี่ยนผ่านและเต็มไปด้วยแรงกดดัน ก็มีความเป็นไปได้น้อยที่การปรับวิธีการบริหารจะสำเร็จได้

รัชกาลที่ 5 ทรงครองราชย์กว่า 40 ปี ซึ่งยาวนานกว่าพระมหากษัตริย์พระองค์ใดก่อนหน้า ดังนั้นข้าราชการและพระบรมวงศานุวงศ์ที่ผ่านร้อนผ่านหนาวภัยอาณานิคมมาจึงคุ้นเคยกับวิธีการบริหารราชการแผ่นดินของรัชกาลที่ 5 และย่อมต้องเกิดความยำเกรงในพระบารมีอย่างสูง อย่างไรก็ดีเมื่อเข้าสู่รัชสมัยพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวซึ่งพระองค์ได้จบการศึกษาจากอังกฤษอันเป็นประเทศที่มีการบริหารแผ่นดินอย่างสมัยใหม่ที่สุดแห่งหนึ่งขณะนั้น และภัยของอาณานิคมได้เบาบางลงไปแล้ว เราจึงเห็นวิธีการบริหารราชการแผ่นดินที่แตกต่างออกไปจากรัชกาลที่ 5 ที่มีภัยต่างๆ เข้ามาเป็นตัวบังคับให้ต้องจัดการสิ่งต่างๆ ด้วยตนเอง

การบริหารแผ่นดินของรัชกาลที่ 6 พระองค์จึงถอยออกมาจากวิธีการของรัชกาลที่ 5 ดังจะเห็นได้จากการที่ทรงปล่อยมือการเข้าไปจัดการระเบียบการบริหารด้วยตนเอง โดยปล่อยให้เสนาบดีมีบทบาทในการบริหารมากขึ้นเสมือนว่าพระองค์นั้นเป็นนายกรัฐมนตรี และให้รัฐมนตรีของกระทรวงต่างๆ นั้นเป็นคนจัดการกระทรวงของตัวเอง แต่ทั้งนี้ก็มีบางครั้งที่พระองค์จัดการด้วยตนเองหากราชการนั้นไม่เรียบร้อย อันเป็นการตรงกันข้ามกับที่มีผู้กล่าวว่าพระองค์ไม่สนใจการบริหารแผ่นดิน สนแต่เพียงเล่นโขนแต่งละคร โดยกรณีตัวอย่างหนึ่งนั่นก็คือการจัดการระเบียบกระทรวงยุติธรรมซึ่งไม่เรียบร้อยมาตั้งแต่คดีพญาระกา

คดีพญาระกานั้นเป็นเรื่องราวใหญ่โตในกระทรวงยุติธรรมในปลายรัชสมัยของ ร.5 ซึ่งหม่อมเจ้าจรูญศักดิ์กฤดากรเสนาบดีกระทรวงยุติธรรมทรงขัดแย้งกับผู้พิพากษาใต้บังคับบัญชาจนเกิดการเฉื่อยงานและมีการลาออกของผู้พิพากษากว่า 28 คน สาเหตุเพราะนายเทียม บุนนาค (ไกรสี) ซึ่งเป็นครูของผู้พิพากษาและเป็นทนาย เวลานายเทียมไปว่าความที่ใดก็จะไปนอนที่บ้านลูกศิษย์ซึ่งเป็นผู้พิพากษา ทำให้ผู้คนเกิดการติดใจในความยุติธรรมในการตัดสินคดี [3]และหม่อมเจ้าจรูญเองก็เป็นคนที่ทำงานด้วยยากเพราะมักเอาแต่ดุและติโทษเสมอ เมื่อมีการเฉื่อยงานพระองค์จึงสะกิดเบาๆ ไม่เป็น แต่เน้นสะกิดแรงและไม่มีไมตรีจึงทำให้เกิดการดื้อทั้งต่อพระองค์จรูญและส่งผลต่อรัชกาลที่ 6 เองด้วย แม้กระนั้นพระองค์ก็ยังให้เสนาบดีผู้นี้แก้ปัญหาอยู่

แต่เมื่อพระองค์จรูญไม่สามารถแก้ไขปัญหาได้อีกต่อไป พระองค์จึงนำเรื่องนี้เข้าประชุมเสนาบดีสภาและต้องการจัดระเบียบบริหารกระทรวงใหม่ โดยยกให้ศาลฎีกาเป็นศาลสูงสุดเหมือนกับนานาประเทศในขณะนั้น และแยกการบริหารกระทรวงออกมาเป็นสองสายงาน โดยให้อธิบดีศาลฎีกาเป็นประมุขฝ่ายตุลาการรับผิดชอบงานพิพากษาและบัญชาข้าราชการฝ่ายตุลาการเป็นอิสระจากเสนาบดีกระทรวงยุติธรรมในทำนองเดียวกับที่เสนาธิการทหารปกครองบัญชาด้านยุทธทหารทั้งปวง ส่วนเสนาบดีกระทรวงกลาโหมรับผิดชอบเฉพาะงานธุรการ หรือเป็นการแยกอำนาจบริหารกับอำนาจตุลาการออกจากกัน และย้ายหม่อมเจ้าจรูญไปเป็นอัครราชทูตพิเศษอำนาจเต็มที่ปารีส [4] เพราะเคยมีปัญหาว่าหม่อมเจ้าจรูญตั้งผู้พิพากษาโดยไม่ได้ตั้งด้วยความรู้ และตั้งโดยเป็นการส่วนตัวไปเสียมาก

อธิบดีศาลฎีกาคนแรกนั้นรัชกาลที่ 6 ทรงแต่งตั้งพระเจ้าบรมวงศ์เธอกรมหมื่นสวัสดิวัตวิศิษฎ์ และให้พระยาอินทราธิบดีสีหราชรองเมืองเข้ามาดำรงตำแหน่งเป็นเสนาบดีกระทรวงยุติธรรม แต่ทั้งนี้พระยาอินทรฯ นั้นก็ทรงไม่รู้กฎหมาย แต่ที่รัชกาลที่ 6 ทรงตั้งให้พระยาอินทรฯ มาเป็นเสนาบดีนั้นก็เพราะว่ารัชกาลที่ 6 ทรงไว้วางพระราชหฤทัยว่าจะปฏิบัติตามพระบรมราชวินิจฉัยทุกประการ [5] เมื่อจัดระเบียบใหม่และพระองค์แก้ไขปัญหาต่างๆ เรียบร้อยแล้ว ปัญหาการเฉื่อยงานและคดีที่คั่งค้างจึงได้รับการสะสางในที่สุด ต่อมารัชกาลที่ 6 จึงทรงตั้งเนติบัณฑิตยสภาในพระบรมราชูปถัมภ์เพื่อกำกับให้ทนายความมีความประพฤติที่ตั้งอยู่ในสัจธรรมนั่นเอง จากนั้นกระทรวงยุติธรรมก็ดำเนินการด้วยตัวเองต่อไปได้

อีกหลักฐานหนึ่งที่แสดงให้เห็นว่าพระองค์ได้พยายามกำกับงานห่างๆ มากกว่าที่จะลงไปแก้ไขหรือทำด้วยตนเองหากไม่เกิดปัญหา นั่นก็คือพระราชหัตถเลขาที่ทรงมีไปเตือนเสนาบดีกระทรวงพระคลังเรื่องการจัดซื้อที่ดินสถานกงศุลว่า “กระทรวงพระคลังจะยอมอนุญาตตนเองให้ใช้เงินได้ไม่ว่ามากน้อยเท่าใดโดยไม่ต้องบอกใครหรือปรึกษาใครเลย ดูเป็นระเบียบการที่ไม่สู้เข้าทีนัก อย่างน้อยก็เป็นช่องให้ผู้อื่นเขานินทาว่าคลังเอาเปรียบโลกเหลือเกินนัก… ฉะนั้นขอให้วางลงเป็นระเบียบเสียว่าถ้ากระทรวงพระคลังจะใช้เงินในการจำเป็นจำนวนเกินกว่าเท่านั้นๆ ก็ต้องนำความกราบบังคมทูลก่อน. ถ้าทำเช่นนี้จะเป็นการตัดครหานินทาได้ดีกว่าอย่างอื่น.” [6]

และนอกจากนี้ยังมีตัวอย่างอื่นๆ ในการแต่งตั้งมหาอำมาตย์นายก เจ้าพระยายมราชจากเสนาบดีกระทรวงนครบาลมาดำรงตำแหน่งเสนาบดีกระทรวงมหาดไทย ซึ่งพระองค์มีพระราชดำริว่า “เป็นผู้ชำนาญในการปกครองท้องที่มานานแล้ว ทั้งในกรุงและหัวเมือง และอยู่ในฐานะแห่งมุขมนตรีเป็นที่ไว้วางพระราชหฤทัยเป็นอันมาก” [7] นั่นหมายความว่ารัชกาลที่ 6 ทรงเน้นแต่งตั้งผู้ที่ไว้ใจให้ทำงานโดยพิจารณาจากความสามารถและความซื่อสัตย์ในการทำงาน โดยมิได้เข้าไปก้าวล่วง ไปกำกับการปฏิบัติราชการของเสนาบดีโดยไม่จำเป็น อันถือเป็นเรื่องแปลกใหม่ของราชการยุคนั้น ซึ่งผู้ที่ไม่เข้าใจบริบททั้งหมดก็มักจะหยิบยกมากล่าวหาพระองค์ว่าไม่ฝักใฝ่บริหารราชการแผ่นดินเอาแต่พระราชนิพนธ์และการแสดงโขนละครเท่านั้น