‘ในหลวงไม่เคยอยู่เหนือรัฐธรรมนูญ’ ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับฐานะและพระราชอำนาจ ของพระมหากษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญ

แนวคิดทางการเมืองสมัยใหม่ซึ่งวางอยู่บนหลักการที่ว่า ไม่ให้ใครคนใดคนหนึ่งหรือกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง ถืออำนาจอธิปไตยไว้โดยลำพัง จะมีการแบ่งแยกอำนาจทางการเมืองออกเป็น 3 ฝ่าย เพื่อให้เกิดการถ่วงดุลตรวจสอบกันและกัน นั่นคือ อำนาจฝ่ายบริหาร อำนาจฝ่ายนิติบัญญัติ และอำนาจฝ่ายตุลาการ

สำหรับประเทศไทยมีระบอบการปกครองที่วางอยู่บนหลักการดังกล่าว นั่นคือ ระบอบ Constitutional Monarchy หรือ “ประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” กล่าวคือ มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขของประเทศ อยู่ในฐานะผู้ใช้อำนาจอธิปไตยของปวงชนชาวไทย โดยใช้อำนาจบริหารผ่านคณะรัฐมนตรี ใช้อำนาจนิติบัญญัติผ่านรัฐสภา และใช้อำนาจตุลาการผ่านองค์กรตุลาการ (ศาลยุติธรรม ศาลปกครอง และศาลรัฐธรรมนูญ)

ซึ่งการใช้พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ จะต้องเป็นไปตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ จึงกลายเป็นที่มาของคำว่า “พระมหากษัตริย์ตามรัฐธรรมนูญ” หรือ “พระมหากษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญ”

โดยรัฐธรรมนูญของไทยได้กำหนดฐานะและพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์เอาไว้ ซึ่งแบ่งแยกตามลักษณะบทบัญญัติ ดังนี้

พระมหากษัตริย์ดำรงอยู่ในฐานะอันเป็นที่เคารพสักการะ ผู้ใดจะล่วงละเมิดมิได้ เนื่องจากพระมหากษัตริย์ทรงเป็นพระประมุขซึ่งใช้อำนาจอธิปไตยผ่านองค์กรต่างๆ (บริหาร นิติบัญญัติ ตุลาการ) ดังนั้นจึงไม่อยู่ในฐานะที่จะทำผิดได้ จึงไม่อาจกล่าวโทษต่อพระมหากษัตริย์ได้ และทรงไม่อยู่ในฐานะที่จะแก้ต่างอะไร (เพราะไม่ทรงใช้พระราชอำนาจโดยลำพัง)

พระมหากษัตริย์ทรงเป็นพุทธมามกะ และทรงเป็นอัครศาสนูปถัมภก เป็นบทบัญญัติที่รับรองฐานะของพระมหากษัตริย์ตามจารีตประเพณี เพราะอดีตพระมหากษัตริย์ต่างล้วนเป็นพุทธมามกะ ดังนั้น จึงกำหนดให้พระมหากษัตริย์ทุกพระองค์มีหน้าที่ตามประเพณีนี้ด้วย และทรงเป็นอัครศาสนูปถัมภกเนื่องจากประเทศไทยแม้พระมหากษัตริย์จะทรงเป็นพุทธมามกะ แต่ก็ทรงให้เสรีภาพและทรงสนับสนุนประชาชนให้นับถือศาสนาตามลัทธิความเชื่อของตนในทุกๆ ศาสนาอย่างเท่าเทียมกัน

พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจการสถาปนา ถอดถอนฐานันดรศักดิ์ และพระราชทานเครื่องราชอิสริยาภรณ์ นับตั้งแต่ก่อนเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 การมีระบบฐานันดรศักดิ์และเครื่องราชอิสริยาภรณ์ ไม่ได้ก่อให้เกิดสถานะพิเศษในทางกฎหมาย เห็นได้จากประมวลกฎหมายไม่ได้มีการกำหนดวิธีการเป็นพิเศษสำหรับกลุ่มคนตามชนชั้นทางสังคม ดังนั้น ฐานันดรศักดิ์และเครื่องราชอิสริยาภรณ์ จึงเป็น “มรดกทางวัฒนธรรม” ที่รัฐธรรมนูญรับรองพระราชอำนาจในส่วนนี้ให้มีได้

พระราชอำนาจในการยับยั้งกฎหมาย แม้พระมหากษัตริย์จะไม่มีอำนาจในการออกกฎหมาย แต่เนื่องจากการออกกฎหมายกระทำในนามพระมหากษัตริย์ ดังนั้น รัฐธรรมนูญจึงกำหนดให้พระมหากษัตริย์สามารถแสดงออกถึงการไม่เห็นด้วยกับการออกกฎหมายได้ ด้วยการไม่ลงพระปรมาภิไธยในกฎหมายฉบับนั้น จุดประสงค์ก็เพื่อถ่วงดุลอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติ อีกทั้งยังเป้นการตรวจสอบความถูกต้องของร่างกฎหมายนั้นๆ ให้มีความสมบูรณ์ที่สุดอีกด้วย

และรัฐธรรมนูญยังกำหนดแนวทางของฝ่ายนิติบัญญัติในกรณีที่พระมหากษัตริย์ทรงใช้พระราชอำนาจยับยั้งการออกกฎหมาย คือ หากพระมหากษัตริย์ทรงไม่เห็นชอบในร่างพระราชบัญญัติหรือไม่ลงพระปรมาภิไธย แล้วเก็บไว้ไม่พระราชทานคืนมาภายใน 90 วัน รัฐสภาจะต้องปรึกษาร่างพระราชบัญญัตินั้นใหม่ ถ้ารัฐสภามีมติยืนยันตามเดิมด้วยคะแนนเสียงไม่น้อยกว่า 2 ใน 3 ของจํานวนสมาชิกทั้งหมด ก็จะทูลเกล้าฯ ถวายร่างพระราชบัญญัติอีกครั้ง และถ้าพระมหากษัตริย์ยังไม่ทรงลงพระปรมาภิไธยอีก เมื่อพ้น 30 วัน นายกรัฐมนตรีก็สามารถนำพระราชบัญญัตินั้นไปประกาศใช้ได้เลย เหมือนหนึ่งว่าพระมหากษัตริย์ได้ทรงลงพระปรมาภิไธยแล้วนั่นเอง

พระราชอำนาจในทางบริหาร รัฐธรรมนูญให้อำนาจพระมหากษัตริย์แต่งตั้งนายกรัฐมนตรีได้ ปกติโดยนิตินัยแล้วไม่มีการกำหนดว่าที่มาของนายกรัฐมนตรีจะต้องเป็นอย่างไร แต่ในทางพฤตินัยประธานรัฐสภาจะต้องรับสนองพระบรมราชโองการ ดังนั้นที่มาของนายกรัฐมนตรี จึงมาจากการที่รัฐสภาเสนอชื่อเพื่อทูลเกล้าให้พระมหากษัตริย์แต่งตั้ง

แต่ในบางสถานการณ์ รัฐธรรมนูญกำหนดให้พระมหากษัตริย์ทรงใช้พระราชอำนาจแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีได้ หรือที่เรียกแบบไม่เป็นทางการว่า นายกฯ พระราชทาน แต่ต้องใช้ในสถานการณ์พิเศษเท่านั้น เช่น เกิดวิกฤตทางการเมืองอย่างรุนแรง จนไม่มีผู้รับสนองพระบรมราชโองการ หรือขณะนั้นรัฐบาลไม่สามารถควบคุมสถานการณ์ทางการเมืองให้เป็นปกติได้อีกต่อไป

และตามประวัติศาสตร์แล้ว มีนายสัญญา ธรรมศักดิ์ เพียงคนเดียวที่พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งโดยตรงหลังเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 เพราะในตอนนั้นถือเป็นช่วงวิกฤตของประเทศ และจอมพลถนอม กิตติขจร นายกรัฐมนตรี ก็ได้ลาออกและเดินทางออกนอกประเทศไปแล้ว หลังจากนั้นมาพระมหากษัตริย์ก็ไม่เคยทรงแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีโดยตรงอีกเลย แม้แต่ตอนปี พ.ศ. 2548 ที่กลุ่มพันธมิตรฯ และพรรคประชาธิปัตย์ พยายามเสนอขอนายกฯ พระราชทาน แต่ในหลวงรัชกาลที่ 9 ท่านทรงปฏิเสธ และทรงมีรับสั่งชัดเจนว่าเป็นเรื่องไม่ถูกต้องและไม่เป็นไปตามระบอบประชาธิปไตย

อนึ่ง ที่มาของนายกรัฐมนตรีนั้น ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 เป็นต้นมา ได้บัญญัติไว้เป็นลายลักษณ์อักษรถึงวิธีการได้มาซึ่งนายกรัฐมนตรี ว่าต้องผ่านการลงมติของรัฐสภา แล้วจากนั้นจึงนำชื่อทูลเกล้า เพื่อให้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้ง

พระราชอำนาจในการพระราชทานอภัยโทษ เป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ดั้งเดิมตั้งแต่ก่อนเปลี่ยนแปลงการปกครอง เนื่องจากพระราชอำนาจในการพระราชทานอภัยโทษไม่ได้สร้างผลเสียให้แก่ใคร ดังนั้นรัฐธรรมนูญจึงรับรองและสงวนพระราชอำนาจดั้งเดิมเอาไว้

พระราชอำนาจในการออกพระราชกฤษฎีกาโดยไม่ขัดต่อกฎหมาย ในเรื่องนี้คือการสงวนพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ในการออกกฎหมาย เพราะโดยปกติแล้วรัฐธรรมนูญควบคุมไม่ให้พระมหากษัตริย์ออกกฎหมายได้ นั่นคือกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติซึ่งเป็นกฎหมายแม่ แต่ทั้งนี้ถ้ากฎหมายในระดับพระราชบัญญัติให้อำนาจในการออกพระราชกฤษฎีกา พระมหากษัตริย์ก็มีพระราชอำนาจที่จะออกพระราชกฤษฎีกาซึ่งเป็นกฎหมายลูกได้ ตราบใดที่ไม่ขัดกับกฎหมายอื่น โดยเป็นพระราชอำนาจที่ทรงมีดุลพินิจเอง ไม่ต้องอาศัยคำแนะนำหรือความเห็นชอบจากใคร

พระราชอำนาจในการประกาศกฎอัยการศึก ปกติแล้วการประกาศกฎอัยการศึกจะทำโดยฝ่ายบริหาร ถึงแม้รัฐธรรมนูญจะให้อำนาจลอยๆ แต่เนื่องจากพระมหากษัตริย์ทรงไม่มีอำนาจบริหาร การใช้พระราชอำนาจจึงต้องทำผ่านนายกรัฐมนตรี ดังนั้น พระราชอำนาจส่วนนี้จึงเป็นการถ่วงดุลการใช้อำนาจของนายกรัฐมนตรี เพราะถ้าหากนายกฯ จะประกาศใช้กฎอัยการศึกโดยไม่มีเหตุสมควรอันจะยกขึ้นอ้างได้ พระมหากษัตริย์ก็อาจทรงยับยั้ง ไม่ประกาศกฎอัยการศึกได้

พระราชอำนาจในการประกาศสงคราม หรือ พระราชอำนาจในการทำหนังสือสัญญาเกี่ยวกับต่างประเทศ ในส่วนนี้รัฐธรรมนูญกำหนดให้เป็นพระราชอำนาจที่ทรงกระทำได้ แต่ต้องอยู่ภายใต้ความเห็นชอบของรัฐสภา

นอกจากพระราชอำนาจที่กำหนดไว้ข้างต้น รัฐธรรมนูญยังกำหนดให้ “บรรดาบทกฎหมาย พระราชหัตถเลขา และพระบรมราชโองการอันเกี่ยวกับราชการแผ่นดิน ต้องมีผู้รับสนองพระบรมราชโองการ” เพราะพระมหากษัตริย์ไม่อยู่ในฐานะที่จะทำผิดได้ตามหลักการThe King can do no wrong because the King can do nothing ซึ่งเป็นหลักการเดียวกันกับประเทศอังกฤษ

แต่ว่า ในรัฐธรรมนูญก็มี “ข้อยกเว้น” เกี่ยวกับผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการเอาไว้ นั่นคือ ประกาศหรือพระบรมราชโองการ ที่เป็น “พระราชอำนาจโดยเฉพาะของพระมหากษัตริย์ และไม่เกี่ยวข้องกับการบริหารราชการแผ่นดิน” รัฐธรรมนูญได้รับรองให้เป็น “พระราชอำนาจตามพระราชอัธยาศัย” ซึ่งไม่จำเป็นต้องมีผู้รับสนองพระบรมราชโองการ เช่น การประกาศถอดถอนฐานันดรศักดิ์ การพระราชทานหรือเรียกคืนเครื่องราชย์ฯ รวมถึงการแต่งตั้งสมณศักดิ์พระ เป็นต้น

และรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ได้มีการแบ่งส่วนราชการในพระองค์ แยกเด็ดขาดกับราชการแผ่นดิน เพราะฉะนั้นพระบรมราชโองการที่เกี่ยวกับราชการในพระองค์ เช่น การแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการในพระองค์ ก็ไม่จำเป็นต้องมีผู้รับสนองฯ เช่นกัน คือจะมีหรือไม่มีก็ได้

สุดท้ายสำหรับข้อถกเถียงเกี่ยวกับชื่อเรียกระบอบการปกครองของไทย ว่าควรจะเรียกแบบไหนกันแน่ ?

ถ้าจะให้ตรงความหมาย ควรจะเรียกว่า constitutional monarchy ซึ่งหมายถึง การปกครองแบบรัฐสภา มีสภาใช้อำนาจนิติบัญญัติ และควบคุมอำนาจฝ่ายบริหาร โดยที่พระมหากษัตริย์ไม่ได้ใช้อำนาจบริหาร นิติบัญญัติ และตุลาการเองโดยลำพังอีกต่อไป

Monarchy ก็คือราชาธิปไตย ดังนั้น constitutional monarchy ถ้าหากแปลว่า ประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ก็จะเป็นความหมายที่ขัดแย้งในตัวเอง แต่เนื่องจากระบอบรัฐสภาที่ว่านี้ เป็นเรื่องของระบบผู้แทน ซึ่งประชาชนเลือกผู้แทนเข้ามาใช้อำนาจนิติบัญญัติ เป็นเรื่องของประชาธิปไตย ฉะนั้นการเรียกว่า “ประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” หรือ “พระมหากษัตริย์ตามรัฐธรรมนูญ” หรือ “พระมหากษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญ” จึงเป็นเพียงเรื่องของการต่อสู้ช่วงชิงพื้นที่ทางความคิดเท่านั้น เพราะไม่ว่าจะใช้ชื่อเรียกว่าอะไร โครงสร้างความสัมพันธ์ขององค์กรทางการเมืองก็ยังคงเหมือนกันทุกประการ