‘ยุบสภา’ กลไกการคานอำนาจระหว่างฝ่าย ‘บริหาร’ และ ‘นิติบัญญัติ’ โดยมีประชาชนเป็นผู้ตัดสิน

การยุบสภาผู้แทนราษฎรมีที่มาจากประเทศอังกฤษ โดยมีความเชื่อมโยงกับระบบรัฐสภาด้วยระบบผู้แทนรัฐสภาของรัฐบาล ซึ่งสามารถตามรอยย้อนกลับไปยังต้นกำเนิดในสมัย Magna Carta [1] ในประวัติศาสตร์ของประเทศอังกฤษ มีการยุบสภาผู้แทนราษฎรอยู่เสมอจนแทบจะหาสภาที่อยู่จนครบวาระได้ยาก [2]

สมัยที่ประเทศเยอรมันใช้รัฐธรรมนูญไวมาร์ก่อนหน้านาซีครองอำนาจนั้น ก็มีหลักในเรื่องของการยุบสภาผู้แทนราษฎร โดยอำนาจในการยุบสภาผู้แทนราษฎรที่แท้จริงอยู่ในมือของประธานาธิบดี แม้ว่าการยุบสภาผู้แทนราษฎรต้องมีรัฐมนตรีลงนามรับสนองคำสั่งเป็นผู้รับผิดชอบ แต่ประธานาธิบดีเป็นผู้มีอำนาจแต่งตั้งและถอดถอนรัฐมนตรีดังนี้ หากประธานาธิบดีมีความประสงค์จะยุบสภาผู้แทนราษฎร ก็อาจแต่งตั้งรัฐมนตรีใหม่ซึ่งพร้อมที่จะลงนามรับสนองคำสั่งยุบสภาผู้แทนราษฎรได้ [3] ปัจจุบันตามรัฐธรรมนูญสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมัน ประธานาธิบดีเป็นผู้มีอำนาจยุบสภาผู้แทนราษฎรโดยเป็นไปตามหลักเกณฑ์เงื่อนไขที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้

ส่วนประเทศฝรั่งเศส ตามรัฐธรรมนูญฝรั่งเศสสาธารณรัฐที่ 3 ประธานาธิบดีจะยุบสภาผู้แทนราษฎรได้ด้วยความเห็นชอบของสภาเซนาท์ (Senate) แต่ในทางปฏิบัติของรัฐธรรมนูญฉบับนั้น มีการยุบสภาผู้แทนราษฎรเพียงแค่ในสมัยที่มาคมาฮอง (Mac-Mahon) เป็นประธานาธิบดีแม้ในสมัยสาธารณรัฐที่ 4 การยุบสภาผู้แทนราษฎรก็ยังเป็นไปได้โดยยาก กล่าวคือ

(1) การยุบสภาผู้แทนราษฎรจะทำได้ต่อเมื่อสภาผู้แทนราษฎรประชุมไปแล้ว 18 เดือน

(2) ได้เกิดมีวิกฤตการณ์เกิดแก่คณะรัฐมนตรีสองครั้งภายหลังระยะเวลา 18 เดือน (โดยคณะรัฐมนตรีขอให้สภาผู้แทนราษฎรลงมติให้ความไว้วางใจหรือสภาผู้แทนราษฎรลงมติไม่ไว้วางใจ ตามที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ

(3) เมื่อได้รับความเห็นของประธานสภาผู้แทนราษฎรแล้ว เมื่อเข้าเงื่อนไขครบ 3 ประการดังกล่าว คณะรัฐมนตรีจึงลงมติให้ยุบสภาผู้แทนราษฎรได้และการยุบสภาผู้แทนราษฎรให้กระทำโดยกฤษฎีกาของประธานาธิบดี

แต่ในปัจจุบันนี้ซึ่งอยู่ในสมัยสาธารณรัฐที่ 5 ข้อกำหนดกฎเกณฑ์ในการยุบสภาผู้แทนราษฎรได้ถูกกำหนดให้ง่ายขึ้น กล่าวคือ รัฐธรรมนูญกำหนดให้เป็นอำนาจของประธานาธิบดีซึ่งสามารถประกาศยุบสภาผู้แทนราษฎรได้หลังจากที่มีการปรึกษาหารือกับนายกรัฐมนตรีประธานวุฒิสภา และประธานสภาผู้แทนราษฎรแล้ว โดยมีกรณีที่ห้ามยุบสภาผู้แทนราษฎรอยู่ 2 กรณี คือ

(1) กรณีที่ได้มีการประกาศยุบสภาผู้แทนราษฎรไปแล้วและได้มีการเลือกตั้งสภาผู้แทนราษฎรชุดใหม่เข้ามาทำหน้าที่ยังไม่ครบหนึ่งปี

(2) กรณีที่ประธานาธิบดีใช้อำนาจพิเศษในสถานการณ์ฉุกเฉิน

สำหรับประเทศไทยนั้น มีบทบัญญัติเรื่องการยุบสภาผู้แทนราษฎรครั้งแรกในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 และในรัฐธรรมนูญฉบับต่อๆ มาก็มีบทบัญญัติเรื่องการยุบสภาผู้แทนราษฎรในลักษณะที่ใกล้เคียงกัน คือ พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจที่จะยุบสภาผู้แทนราษฎร เพื่อให้ประชาชนเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรใหม่โดยต้องออกในรูปของพระราชกฤษฎีกาและในพระราชกฤษฎีกาต้องมีการกำหนดวันเลือกตั้งภายในเวลาที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ด้วย นอกจากนี้รัฐธรรมนูญบางฉบับรวมทั้งรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันยังมีการบัญญัติไว้ว่า การยุบสภาผู้แทนราษฎรจะทำได้เพียงครั้งเดียวในเหตุการณ์เดียวกัน ซึ่งการยุบสภาผู้แทนราษฎรครั้งแรกของประเทศไทยได้เกิดขึ้นในสมัยของพันเอกพระยาพหลพลพยุหเสนาเป็นนายกรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 11 กันยายน พ.ศ. 2481

เจตนารมณ์และเหตุผลของการยุบสภาผู้แทนราษฎร

การยุบสภาผู้แทนราษฎรนั้น เดิมถือว่าเป็นเครื่องมือของรัฐบาล หรือเป็นการคานอำนาจกันระหว่างรัฐบาลกับสภาผู้แทนราษฎร เพราะสภาผู้แทนราษฎรมีอำนาจควบคุมการทำงานของรัฐบาลจนถึงขั้นว่าอาจเอารัฐบาลออกได้โดยการลงมติไม่ไว้วางใจ การยุบสภาผู้แทนราษฎรจึงเป็นเครื่องมือของทางฝ่ายรัฐบาลที่จะใช้ถ่วงดุลหรือคานกับอำนาจของสภาผู้แทนราษฎร (balancing of powers)

แต่เนื่องจากสภาผู้แทนราษฎรได้รับเลือกมาจากประชาชน ส่วนรัฐบาลได้รับความไว้วางใจมาจากสภาผู้แทนราษฎร การที่จะให้รัฐบาลยุบสภาผู้แทนราษฎรเสียเองย่อมขาดเหตุผลสนับสนุน จึงกำหนดให้อิงประมุขของประเทศเพื่อประมุขของประเทศจะได้เป็นฝ่ายชั่งน้ำหนักความเหมาะสมและใช้อำนาจในฐานะประมุขยุบสภาผู้แทนราษฎรให้

เหตุผลหรือวัตถุประสงค์ของการยุบสภาผู้แทนราษฎรที่ว่าเป็นการถ่วงดุลอำนาจนั้นปรากฏชัดในประเทศอังกฤษในสมัยแรกๆ แต่ต่อมาสถานการณ์ก็เปลี่ยนแปลงไป แม้จะไม่มีกรณีถ่วงดุลกัน แต่อาจเกิดปัญหาความขัดแย้งหรือความไม่สงบเรียบร้อยต่างๆ ที่สมควรฟังความเห็นของประชาชนว่าจะตัดสินอย่างไร หลักข้อนี้เรียกว่า ทฤษฎีการอุทธรณ์ต่อประชาชน (appeal to the public) ซึ่งเซอร์ไอวอร์เจนนิงส์ (Sir Ivor Jennings) กล่าวว่า เป็นการสร้างความชอบธรรมให้กับการยุบสภาผู้แทนราษฎรมากขึ้น เจตนารมณ์คือแทนที่จะมองว่าเป็นการเอาชนะคะคานตอบโต้หรือถ่วงอำนาจกัน แต่เป็นวิธีการเพื่อแก้ไขข้อขัดแย้งระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติด้วยกันเอง หรือระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติ

หัวใจของการยุบสภาผู้แทนราษฎรอยู่ที่ว่ายุบเพื่อจะได้มีการเลือกตั้งใหม่ วิธีนี้เท่ากับว่าให้ประชาชนเป็นผู้ตัดสินว่า ข้อขัดแย้งที่มีอยู่นั้น ใครถูกใครผิด ควรจะแก้ไขในรูปใด การเสนอให้ยุบสภาผู้แทนราษฎรนั้นแม้จะเป็นเรื่องตามอำเภอใจของฝ่ายบริหารอยู่บ้าง แต่ก็ไม่ใช่ว่าฝ่ายบริหารจะใช้อำนาจนี้ตามใจชอบเสมอไป เพราะเมื่อมีการยุบสภาผู้แทนราษฎรแล้ว คณะรัฐมนตรีก็จะพ้นจากตำแหน่งพร้อมกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรด้วย เพราะคณะรัฐมนตรีบริหารราชการแผ่นดินด้วยความไว้วางใจของสภาผู้แทนราษฎร เมื่อไม่มีสภาผู้แทนราษฎรซึ่งเป็นผู้ให้ความไว้วางใจ คณะรัฐมนตรีก็อยู่ไม่ได้ด้วย แต่อย่างไรก็ตามคณะรัฐมนตรียังต้องรักษาการอยู่ต่อไปจนกว่าคณะรัฐมนตรีชุดใหม่จะเข้าสู่ตำแหน่ง ระหว่างรอการเลือกตั้งก็จะมีการโฆษณาหาเสียง จะมีการยกประเด็นอันเป็นเหตุให้มีการยุบสภาเพื่อขอคะแนนนิยมและเสียงสนับสนุนจากประชาชน ถ้าประชาชนเลือกสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรชุดเดิมกลับเข้าไปอีกจนเป็นเสียงข้างมาก ก็แสดงว่าประชาชนเห็นด้วยกับฝ่ายนิติบัญญัติถ้าประชาชนเลือกสมาชิกรัฐสภาฝ่ายรัฐบาลเข้าไปเป็นจำนวนมากแสดงว่าประชาชนเห็นด้วยกับคณะรัฐมนตรี

ด้วยเหตุนี้ จึงกล่าวได้ว่า การยุบสภาผู้แทนราษฎรเป็นการทำให้สถานการณ์ซึ่งตึงเครียดระหว่างรัฐสภาและคณะรัฐมนตรีตลอดจนปัญหาต่างๆ ที่มีอยู่คลี่คลายขยายตัวออกไปโดยการทอดระยะเวลา และให้ประชาชนเป็นผู้พิจารณาตัดสิน แต่ฝ่ายบริหารเองก็มีความเสี่ยงอยู่ว่าอาจไม่ได้กลับเข้ามาเป็นรัฐบาลอีก ฝ่ายบริหารจึงไม่ควรจะอุทธรณ์ต่อประชาชนโดยวิธีนี้พร่ำเพรื่อนัก

ดังนั้น จะเห็นได้ว่าวัตถุประสงค์ที่แท้จริงของการยุบสภาผู้แทนราษฎร คือ การให้อำนาจแก่ฝ่ายบริหารเพื่อถ่วงดุลกับอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติ และเมื่อมีปัญหาเกิดขึ้นระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติก็มอบให้ประชาชนเป็นผู้พิจารณาตัดสินปัญหาด้วยการออกเสียงเลือกตั้ง เหตุผลที่การยุบสภาผู้แทนราษฎรใช้ถ่วงดุลอำนาจได้เพราะสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรซึ่งเป็นฝ่ายนิติบัญญัติคงไม่อยากให้มีการยุบสภาผู้แทนราษฎร เนื่องจากเมื่อยุบสภาผู้แทนราษฎรแล้วจะต้องเลือกตั้งใหม่ซึ่งการเลือกตั้งใหม่นั้นไม่มีอะไรเป็นหลักประกันที่แน่นอนได้ว่าสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่ถูกยุบไปนี้จะได้รับเลือกตั้งเข้ามาใหม่ การยุบสภาผู้แทนราษฎรจึงเป็นเครื่องมือที่ให้ฝ่ายบริหารใช้ควบคุมฝ่ายนิติบัญญัติได้นั่นเอง