ประวัติศาสตร์การ veto ร่างกฎหมาย พระราชอำนาจเพื่อ ‘ถ่วงดุล’ มิใช่ ‘แทรกแซง’

หลังปฏิวัติ พ.ศ. 2475 เป็นต้นมา ประเทศไทยได้เปลี่ยนระบอบการปกครองมาเป็น ระบอบพระมหากษัตริย์ตามรัฐธรรมนูญ (constitutional monarchy) โดยรัฐธรรมนูญได้ให้อำนาจพระมหากษัตริย์เป็นผู้ใช้อำนาจอธิปไตยผ่านองค์กร 3 ฝ่าย คือ ฝ่ายบริหารผ่านคณะรัฐมนตรี ฝ่ายนิติบัญญัติผ่านรัฐสภา และฝ่ายตุลาการผ่านองค์กรตุลาการ

แต่เดิมในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ พระมหากษัตริย์จะมีพระราชอำนาจออกกฎหมาย แม้เพียงพระราชดำรัสหรือพระราชหัตถเลขาธรรมดาๆ ก็เป็นกฎหมายได้ แต่ในการปกครองระบอบประชาธิปไตย กระบวนการนิติบัญญัติจะกระทำผ่านรัฐสภา ซึ่งมีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้แทนปวงชนชาวไทย เข้ามาออกความเห็นและให้ความเห็นชอบในการออกกฎหมายฉบับต่างๆ แทนพระมหากษัตริย์ และพระมหากษัตริย์มีบทบาทเพียงการใช้พระราชอำนาจในการประกาศใช้กฎหมาย ซึ่งรัฐสภาได้ทูลเกล้าฯ เสนอความเห็นขึ้นมา

อย่างไรก็ตาม เพื่อเป็นการถ่วงดุลอำนาจนิติบัญญัติของรัฐสภา รัฐธรรมนูญจึงได้กำหนดให้พระมหากษัตริย์มีพระราชอำนาจยับยั้ง (veto) ร่างกฎหมาย เพื่อเป็นการยับยั้งชั่วคราวให้รัฐสภานำกฎหมายกลับไปแก้ไขให้สมบูรณ์ยิ่งขึ้น โดยหากกฎหมายฉบับใดที่รัฐสภาทูลเกล้าฯ เพื่อให้พระมหากษัตริย์ลงพระปรมาภิไธยแล้ว หากไม่พระราชทานกลับมาภายในกำหนดเวลาหรือไม่ทรงลงพระปรมาภิไธย จะส่งผลให้ร่างกฎหมายฉบับดังกล่าวเป็นอันตกไปทั้งฉบับ

ซึ่งหากรัฐสภามีการเสนอกฎหมายที่ตกไปอีกครั้ง และมีการลงมติพิเศษ โดยสมาชิกรัฐสภาลงคะแนนเสียงไม่น้อยกว่า 2 ใน 3 และนำร่างกฎหมายนั้นขึ้นทูลเกล้าฯ ให้พระมหากษัตริย์ลงพระปรมาภิไธย แล้วพระมหากษัตริย์ไม่ทรงลงพระปรมาภิไธยอีก รัฐธรรมนูญให้ถือว่าพระมหากษัตริย์ได้ให้ความเห็นชอบแล้ว และสามารถนำร่างกฎหมายนั้นไปประกาศใช้ได้เลย เหมือนหนึ่งว่าพระมหากษัตริย์ได้ทรงลงพระปรมาภิไธยแล้วนั่นเอง

ในระยะเวลา 90 ปีที่ผ่านมา ตั้งแต่หลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 มาจนถึงปัจจุบันนี้ มีร่างกฎหมายที่พระมหากษัตริย์ไทยใช้พระราชอำนาจยับยั้งไปแล้ว 8 ฉบับ นั่นคือ ในสมัยรัชกาลที่ 7 จำนวน 4 ฉบับ ในรัชกาลที่ 9 จำนวน 3 ฉบับ และในรัชกาลที่ 10 จำนวน 1 ฉบับ

ร่างกฎหมายที่ในหลวงรัชกาลที่ 7 ทรงใช้พระราชอำนาจยับยั้งคือ

1. พระราชบัญญัติอากรมฤดกและการรับมฤดก พ.ศ.2476
2. พระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มวิธีพิจารณาความอาชญา (ฉบับที่ 3) พ.ศ.2477
3. พระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายลักษณะอาชญา (ฉบับที่ 6) พ.ศ.2477
4. พระราชบัญญัติแก้ไขประมวลกฎหมายอาญาทหาร พ.ศ.2477

ร่างพระราชบัญญัติอากรมฤดกและการรับมฤดกในข้อแรก คณะรัฐมนตรีของรัฐบาลพระยามโนปกรณ์นิติธาดาได้เสนอเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร ในการประชุมครั้งที่ 32/2475 วันศุกร์ที่ 28 ตุลาคม พ.ศ. 2475 แต่หลังจากนั้นไม่กี่เดือนได้มีการปิดสมัยประชุมสภา ทำให้ญัตติที่สภาได้พิจารณาค้างอยู่ตกไป จนกระทั่งพระยามโนปกรณ์นิติธาดาถูกรัฐประหารจนต้องลาออกไป และรัฐบาลของพระยาพหลพลพยุหเสนาได้เสนอร่างพระราชบัญญัติอากรมฤดกและการรับมฤดก ใหม่อีกครั้งในการประชุมสภาผู้แทนราษฎร สมัยที่ 2 (สามัญ) ครั้งที่ 10/2476 วันพฤหัสบดีที่ 1 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2476

เนื่องด้วยร่างกฎหมายฉบับนี้ มีส่วนที่เกี่ยวข้องกับพระราชทรัพย์ส่วนพระองค์ของพระมหากษัตริย์ที่ทรงมีก่อนขึ้นครองราชย์ กับพระราชทรัพย์ส่วนพระองค์ที่ดูแลโดยพระคลังข้างที่ ซึ่งเกี่ยวข้องกับทรัพย์สินหลายๆ ส่วน ทั้งที่เป็นทรัพย์สินของสถาบันพระมหากษัตริย์ที่ตกทอดกันมาตั้งแต่รัชกาลที่ 1 และทรัพย์สินอื่นๆ ที่เป็นทรัพย์สินส่วนพระองค์ของอดีตพระมหากษัตริย์รัชกาลก่อนๆ ตลอดจนกระทั่งการดูแลทรัพย์สินของพระราชวงศ์ เชื้อพระวงศ์ และเงินกองทุนต่างๆ อีกมาก

ดังนั้น ในหลวงรัชกาลที่ 7 จึงมีพระราชดำริว่า ในส่วนของการเก็บอากรมรดก ทรงต้องการให้มีการยกเว้นภาษีในส่วนนี้ เพราะทรัพย์สินที่พระคลังข้างที่ดูแลรักษา ไม่ใช่ทรัพย์สินส่วนพระองค์ของในหลวงรัชกาลที่ 7 ทั้งหมด แต่ในส่วนของพระราชทรัพย์ส่วนพระองค์ของในหลวงรัชกาลที่ 7 เอง ทรงยินดีที่จะให้เก็บภาษีมรดก ดังนั้น จึงพระราชทานคำแนะนำว่า ควรเพิ่มบทบัญญัติลงไปว่าให้ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ได้รับยกเว้นการเก็บภาษีอากรมรดก

แต่เนื่องจากกระบวนการออกกฎหมายได้ดำเนินการไปจนถึงขั้นที่ไม่สามารถจะแก้ไขเพิ่มเติมบทบัญญัติเข้าไปใหม่ได้ และสภาก็ได้มีมติจนผ่านความเห็นชอบไป 3 วาระแล้ว ในหลวงรัชกาลที่ 7 จึงทรงใช้พระราชอำนาจการยับยั้งกฎหมายตามรัฐธรรมนูญ ด้วยการไม่ลงพระปรมาภิไธยภายในกำหนดเวลา และส่งผลให้ร่างพระราชบัญญัติอากรมฤดกและการรับมฤดกฉบับดังกล่าวตกไปทั้งฉบับ

จากนั้นสภาก็ได้เสนอร่างพระราชบัญญัติอากรมฤดกและการรับมฤดกขึ้นใหม่อีกครั้งหนึ่ง ในการประชุมสภาผู้แทนราษฎร สมัยที่ 2 (วิสามัญ) ครั้งที่ 2/2477 วันเสาร์ที่ 4 สิงหาคม พ.ศ. 2477 โดยร่างกฎหมายฉบับนี้ได้มีการแก้ไขตามคำแนะนำที่ในหลวงรัชกาลที่ 7 ได้พระราชทานเอาไว้ เมื่อสภามีมติเห็นชอบ 132 ต่อ 89 เสียง หม่อมหลวงวรรณไวทยากร วรวรรณ ได้กราบบังคมทูลรายงานถึงร่างกฎหมายฉบับนี้ ว่ามีการแก้ไขตรงตามพระราชประสงค์แล้ว ในที่สุดในหลวงรัชกาลที่ 7 ก็ทรงลงพระปรมาภิไธย และประกาศใช้เป็นกฎหมาย ในวันที่ 26 สิงหาคม พ.ศ. 2477

สำหรับร่างกฎหมายอีก 3 ฉบับ เป็นผลมาจากหลังเหตุการณ์กบฏบวรเดช รัฐบาลพระยาพหลพลพยุหเสนาได้มีการออกกฎหมายเพื่อกำจัดศัตรูทางการเมือง เช่น พระราชบัญญัติจัดการป้องกันรักษารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2476 รวมไปถึงการตั้งศาลพิเศษขึ้น ทำให้ผู้ที่เห็นต่างจากรัฐบาลต้องตกเป็นนักโทษการเมืองเป็นจำนวนมาก และมีไม่น้อยที่ต้องโทษถึงขั้นประหารชีวิต

ซึ่งในกระบวนการยุติธรรมของไทยสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ในกรณีที่นักโทษถูกศาลยุติธรรมหรือศาลอื่นๆ ตัดสินโทษประหารชีวิต เจ้าหน้าที่รัฐจะทำการประหารชีวิตนักโทษไม่ได้ จนกว่าจะมีพระบรมราชานุญาตเสียก่อน ซึ่งถือเป็นการตรวจสอบและถ่วงดุลการใช้อำนาจขององค์กรตุลาการ เพราะการลงโทษถึงขึ้นประหารชีวิตเป็นมาตราการที่รุนแรง ดังนั้น เพื่อป้องกันการใช้อำนาจเกินสัดส่วนของฝ่ายตุลาการ จึงมีการออกกฎหมายให้พระมหากษัตริย์มีพระราชอำนาจตรวจสอบการลงโทษประหารชีวิตเสียก่อน ถ้ายังไม่มีพระบรมราชานุญาต ก็ประหารชีวิตไม่ได้

ภายหลังเหตุการณ์กบฏบวรเดช ในหลวงรัชกาลที่ 7 ไม่ทรงมีพระบรมราชานุญาตให้สั่งประหารนักโทษการเมือง แม้แต่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ก็ไม่ลงนามประหารชีวิตนักโทษทางการเมืองเช่นกัน จึงเป็นที่มาของการที่รัฐบาลพระยาพหลพลพยุหเสนา เสนอร่างกฎหมาย 3 ฉบับดังกล่าว คือ พระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มวิธีพิจารณาความอาชญา (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2477, พระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายลักษณะอาชญา (ฉบับที่ 6) พ.ศ. 2477 และ พระราชบัญญัติแก้ไขประมวลกฎหมายอาญาทหาร พ.ศ. 2477 ซึ่งมีสาระสำคัญคือ “การประหารนักโทษที่ถูกตัดสินให้รับโทษประหารชีวิต ไม่ต้องนำคำตัดสินขึ้นทูลเกล้าฯ ขอพระบรมราชานุญาตต่อพระมหากษัตริย์อีกต่อไป”

เมื่อสภามีมติเห็นชอบและนำร่างกฎหมายทั้ง 3 ฉบับนี้ ทูลเกล้าฯ ให้ลงพระปรมาภิไธยในครั้งแรก ในหลวงรัชกาลที่ 7 ไม่ทรงลงพระปรมาภิไธย และแม้มีการเสนอกฎหมายเข้าสภาอีกเป็นครั้งที่สอง เมื่อทูลเกล้าฯ ให้ลงพระปรมาภิไธยอีกครั้ง ในหลวงรัชกาลที่ 7 ก็ไม่ทรงลงพระปรมาภิไธยอีกเช่นเดิม สุดท้ายสภาก็ประกาศใช้กฎหมายทั้ง 3 ฉบับนี้ ซึ่งถือเป็นครั้งเดียวในประวัติศาสตร์ที่มีการประกาศใช้กฎหมาย โดยที่พระมหากษัตริย์ไม่ทรงเห็นชอบด้วย

ส่วนการยับยั้งร่างกฎหมายในสมัยรัชกาลที่ 9 และรัชกาลที่ 10 มีดังนี้

1. พระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ (ฉบับที่ 11) พ.ศ.2535
2. พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ.2547
3. พระราชบัญญัติเหรียญเฉลิมพระเกียรติสมเด็จพระนางเจ้าสิริกิติ์พระบรมราชินีนาถ เนื่องในโอกาสพระราชพิธีมหามงคลเฉลิมพระชนมพรรษา 6 รอบ 12 สิงหาคม 2547 พ.ศ.2547
4. ร่างพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) เครื่องราชอิสริยาภรณ์จุลจอมเกล้า (ฉบับที่…) พ.ศ…

สำหรับกฎหมาย 3 ฉบับแรก เป็นการยับยั้งกฎหมายในสมัยรัชกาลที่ 9 ด้วยเหตุผลคือ ร่างพระราชบัญญัตินั้นมีข้อผิดพลาดคลาดเคลื่อนในการพิสูจน์อักษร มีการใช้ถ้อยคำที่ไม่สอดคล้องกัน และมีการอ้างเลขมาตราในร่างพระราชบัญญัติที่ไม่ถูกต้อง ซึ่งในหลวงท่านทรงเห็นข้อบกพร่องนี้ จึงได้พระราชทานคืนมายังรัฐสภา เพื่อแก้ไขใหม่ และหลังจากรัฐสภาตรวจสอบแก้ไขเรียบร้อยแล้ว ก็นำขึ้นทูลเกล้าฯ ใหม่ ในหลวงรัชกาลที่ 9 ก็ทรงลงพระปรมาภิไธย และประกาศใช้เป็นกฎหมายในที่สุด

ส่วนในสมัยรัชกาลที่ 10 ในปีนี้ (พ.ศ. 2565) เป็นครั้งแรกที่ทรงไม่ลงพระปรมาภิไธยในร่างกฎหมาย นั่นคือ ร่างพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) เครื่องราชอิสริยาภรณ์จุลจอมเกล้า (ฉบับที่…) พ.ศ… ด้วยเหตุผลเดียวกันคือ มีข้อผิดพลาดคลาดเคลื่อนในการพิสูจน์อักษร มีถ้อยคำที่ไม่สอดคล้องกัน และการอ้างเลขมาตราในร่างพระราชบัญญัติไม่ถูกต้อง ซึ่งในปัจจุบันนี้ก็อยู่ในขั้นตอนที่รัฐสภากำลังดำเนินการแก้ไขอยู่

จะเห็นได้ว่า พระราชอำนาจในการยับยั้งการออกกฎหมายของพระมหากษัตริย์ ได้ถูกบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ ก็เพื่อตรวจสอบหรือถ่วงดุลการทำงานของฝ่ายนิติบัญญัติ ไม่ว่าจะเป็นการถ่วงดุลการใช้อำนาจที่เกินขอบเขต หรือตรวจสอบการทำงานที่อาจมีข้อผิดพลาดเล็กๆ น้อยๆ เกิดขึ้น ดังนั้น จึงไม่ใช่การใช้พระราชอำนาจแทรกแซงทางการเมืองหรือการบริหาราชการแผ่นดิน

และในอีกแง่มุมหนึ่งที่ควรพิจารณาคือ ร่างกฎหมายที่ออกมาจากรัฐสภาในแต่ละปีนั้น มีเป็นร้อยๆ ฉบับ บางทีก็อาจจะมีความผิดพลาดเล็กๆ น้อยๆ เกิดขึ้นได้ และการที่ในหลวงทรงมองเห็นหรือตรวจพบจุดที่มีความคลาดเคลื่อนนี้ การใช้พระราชอำนาจยับยั้งร่างกฎหมายและส่งกลับมาให้ทางรัฐสภาแก้ไขใหม่ ก็จะทำให้ร่างกฎหมายนั้นมีความสมบูรณ์ยิ่งขึ้น ซึ่งก็แสดงให้เห็นว่า พระองค์ทรงมีพระบรมราชวินิจฉัยที่ละเอียดรอบคอบและถี่ถ้วนในการพิจารณาร่างกฎหมายแต่ละฉบับก่อนลงพระปรมาภิไธย