ทำไม ‘ผู้ว่าราชการต่างจังหวัด’ จึงไม่มาจากการเลือกตั้งเหมือน ‘ผู้ว่าราชการกรุงเทพฯ’

ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง ต่อมาในปี พ.ศ. 2476 ได้มีการออก “พระราชบัญญัติว่าด้วยระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2476” โดยแบ่งราชการบริหารออกเป็น 3 ส่วน คือ ราชการบริหารส่วนกลาง ราชการบริหารส่วนภูมิภาค และราชการบริหารส่วนท้องถิ่น

“ราชการบริหารส่วนท้องถิ่น” ตามความหมายของพระราชบัญญัติฉบับนี้ คือ การกระจายอำนาจ(Decentralization) เป็นการมอบอำนาจให้ท้องถิ่นบริหารจัดการพื้นที่ของตนเอง โดยที่รัฐบาลส่วนกลางก็ยังคงกำกับดูแลอยู่ ส่วน “ราชการบริหารส่วนภูมิภาค” เป็นการแบ่งปันอำนาจ (Deconcentration) จากรัฐบาลส่วนกลางเพื่อทำหน้าที่ดูแลพื้นที่ในส่วนภูมิภาค

นับตั้งแต่รัชสมัยในหลวงรัชกาลที่ 5 ทรงมีพระราชดำริที่จะให้มีการบริหารจัดการท้องถิ่นด้วยตนเอง ในปี พ.ศ. 2440 จึงได้ออก “พระราชกำหนดสุขาภิบาลกรุงเทพฯ ร.ศ.116” ซึ่งเป็นรากฐานของการวางระบบเทศบาล (Municipality) แต่เนื่องจากในสยามเวลานั้น แนวคิดเกี่ยวกับการบริหารจัดการท้องถิ่นด้วยตนเองเป็นเรื่องที่ใหม่มากเนื่องจากยังไม่เคยมีมาก่อน จึงทำให้โครงสร้างการจัดการสุขาภิบาลกรุงเทพฯ ยังคงเป็นการแต่งตั้งข้าราชการเข้ามาบริหารงาน ซึ่งไม่ได้แตกต่างจากราชการบริหารส่วนกลางเลยแม้แต่น้อย

จนกระทั่ง เมื่อครั้งในหลวงรัชกาลที่ 5 เสด็จพระราชดำเนินตลาดท่าฉลอม ในอำเภอเมืองสมุทรสาคร เมื่อปี พ.ศ. 2448 ประชาชนชาวตำบลท่าฉลอมได้เกิดความตื่นตัวและร่วมกันในการเตรียมการรับเสด็จ ซึ่งการที่ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารจัดการท้องถิ่นในครั้งนี้ ทำให้ในหลวงรัชกาลที่ 5 โปรดเกล้าฯ ให้ประกาศจัดตั้งสุขาภิบาลท่าฉลอมขึ้น โดยมีโครงสร้างมาจากการเลือกประชาชนในท้องถิ่น ให้เข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารงานส่วนหนึ่ง และอีกส่วนหนึ่งมาจากการแต่งตั้งข้าราชการประจำเข้ามาเป็นพี่เลี้ยง

สุขาภิบาลท่าฉลอม จึงเป็นจุดกำเนิดของราชการบริหารส่วนท้องถิ่นที่มีลักษณะกึ่งกระจายอำนาจ ซึ่งในเวลาต่อมา ในหลวงรัชกาลที่ 6 ก็ได้โปรดเกล้าฯ ให้เจ้าพระยายมราช (ปั้น สุขุม) ได้เตรียมความพร้อมในการจัดตั้งเทศบาล (Municipality) ให้เป็นการปกครองท้องถิ่นอย่างเต็มรูปแบบ

แต่เนื่องจากความเห็นเกี่ยวกับโครงสร้างการบริหารจัดการยังไม่ตกผลึก เพราะในสยามยังไม่เคยมีตัวอย่างการปกครองท้องถิ่นของจริง ทำให้การจัดตั้งเทศบาลเป็นไปอย่างล้าช้า ในหลวงรัชกาลที่ 6 จึงได้โปรดเกล้าฯ ให้ตรา “ธรรมนูญการปกครองคณะนคราภบาลดุสิตธานี พ.ศ. 2461” เพื่อทดลองรูปแบบเมืองจำลอง “ดุสิตธานี” ซึ่งนับเป็นการปกครองในรูปเทศบาลครั้งแรก โดยใช้รูปแบบการปกครองอย่างประเทศอังกฤษ มีการกำหนดให้เป็นนิติบุคคล แยกจากส่วนกลาง มีรายได้ของตนเอง มีการดูแลกิจการต่างๆ ทั่วไปเกี่ยวกับการจัดการภายในท้องถิ่น รวมถึงการออกใบอนุญาต และเก็บค่าธรรมเนียมอื่นๆ เพื่อให้เป็นตัวอย่างแก่ข้าราชการระดับสูงที่ไม่ได้มีโอกาสเดินทางไปดูงานต่างประเทศ ได้เห็นและเข้าใจถึงวิธีการและประโยชน์ของเทศบาล

ต่อมาเมื่อในหลวงรัชกาลที่ 7 ขึ้นครองราชย์ ก็ทรงเร่งรัดให้มีการออกกฎหมายเทศบาลในทันที ในขณะเดียวกันทรงได้ขยายขนาดการทดลอง ด้วยการออก “พระราชบัญญัติการจัดบำรุงสถานที่ชายทะเลทิศตะวันตก พุทธศักราช 2469” ซึ่งเป็นการขยายจากเมืองดุสิตธานี มาเป็นการจัดการเมืองขนาดใหญ่จริงๆ แทน แต่ทั้งนี้ทั้งนั้น การออกพระราชบัญญัติเทศบาลก็ยังคงเป็นไปอย่างเชื่องช้า จนกระทั่งเกิดการเปลี่ยนแปลงการปกครอง ในปี พ.ศ. 2475

ภายหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง ได้มีการแก้ไขร่างพระราชบัญญัติเทศบาล ด้วยการตัดประเด็นยุ่งยากออกไป แล้วประกาศใช้ในปี พ.ศ. 2476 ทันที ทำให้เกิดการปกครองส่วนท้องถิ่นแบบเป็นรูปเป็นร่างอย่างแท้จริง แต่ด้วยข้อจำกัดของ พรบ.เทศบาล พ.ศ. 2476 ที่ยังตกผลึกไม่มากพอ จึงทำให้การขยายตัวของเทศบาลเป็นไปอย่างเชื่องช้า โดยเมื่อถึงปี พ.ศ. 2498 มีการจัดตั้งเทศบาลไปได้เพียงร้อยกว่าแห่ง จากทั้งประเทศ 71 จังหวัด ซึ่งถ้าหากไม่นับรวมกับเทศบาลที่ยกฐานะมาจากสุขาภิบาลในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ จะเท่ากับว่า การจัดตั้งเทศบาลภายหลังเปลี่ยนแปลงการปกครองกว่า 22 ปี โดยเฉลี่ยแล้ว จัดตั้งเพิ่มขึ้นเพียงปีละแห่งสองแห่งเท่านั้น

จากความล่าช้านี้ ในปี พ.ศ. 2495 รัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม จึงได้ออก “พระราชบัญญัติสุขาภิบาล พ.ศ. 2495” เพื่อเร่งจัดตั้งพื้นที่ที่ยังไม่พร้อมเป็นเทศบาลตำบล ให้มีฐานะเป็นสุขาภิบาลไปพลางๆ ก่อน และในเวลาต่อมา ก็ได้ออก “พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ. 2498” ขึ้น เพื่อจัดตั้งองค์การบริหารส่วนจังหวัด เพื่อให้ทุกจังหวัดทั่วประเทศได้มีการปกครองท้องถิ่นพร้อมๆ กัน โดยยังคงเป็นระบบพี่เลี้ยงที่มีข้าราชการประจำเข้าไปควบคุม ให้การดำเนินงานของสภาจังหวัดเป็นไปตามเป้าหมายในระหว่างที่ระบบผู้แทนยังไม่พร้อม ทำให้องค์การบริหารส่วนจังหวัด เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีอำนาจหน้าที่ดำเนินกิจการส่วนจังหวัด ทั้งภายในเขตพื้นที่จังหวัดนอกเขตเทศบาลและเขตสุขาภิบาลครอบคลุมพื้นที่ทั้งจังหวัด

นับแต่นั้นมา ราชการบริหารส่วนท้องถิ่นจึงครอบคลุมทั่วทั้งประเทศ โดยพื้นที่ทุกท้องที่จะอยู่ภายใต้การปกครองท้องถิ่นรูปแบบใดรูปแบบหนึ่ง ซึ่งต่อมาได้มีการประกาศใช้กฎหมายการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ ได้แก่ “พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2518” สำหรับกรุงเทพมหานครซึ่งเป็นเมืองขนาดใหญ่ และ “พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. 2521” สำหรับเมืองพัทยาซึ่งถือเป็นเมืองที่มีลักษณะพิเศษ

อย่างไรก็ตาม การปกครองท้องถิ่นตามรูปแบบข้างต้นนี้ ยังไม่ถือว่าเป็นการปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างแท้จริง เพราะยังมีตัวแทนข้าราชการจากส่วนกลางหรือส่วนภูมิภาคเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารจัดการ ดังนั้น จึงมีการปรับปรุงโครงสร้างการบริหารจัดการองค์การท้องถิ่นอีกหลายด้าน จนกระทั่งมีการออก “พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528” กรุงเทพมหานครจึงเป็นการปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างแท้จริงเหมือนดังเช่นในปัจจุบัน และในเวลาต่อมา ก็มีการออก “พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540” ส่งผลให้องค์การบริหารส่วนจังหวัด มีฐานะเช่นเดียวกับกรุงเทพมหานคร

นอกจากนี้ในปี พ.ศ. 2537 ยังได้มีการออก “พระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537” เพื่อมาแทนที่สุขาภิบาล และเพิ่มอำนาจหน้าที่จนกระทั่งองค์การบริหารส่วนตำบลตามกฎหมายใหม่ แทบจะไม่แตกต่างไปจากเทศบาล

จะเห็นได้ว่า การปกครองส่วนท้องถิ่นไม่ว่าจะในรูปแบบกรุงเทพมหานคร เมืองพัทยา องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล และองค์การบริหารส่วนตำบล ไม่ได้มีรูปแบบหรือโครงสร้างที่แตกต่างกันเลย จะมีความต่างกันแค่เพียงขนาดของอำนาจหน้าที่ที่มีความรับผิดชอบไม่เท่ากัน

ซึ่งแตกต่างกันอย่างสิ้นเชิงกับผู้ว่าราชการจังหวัด เพราะจังหวัดและอำเภอ เป็นราชการบริหารส่วนภูมิภาค และประเทศไทยมีราชการบริหารส่วนภูมิภาค 76 จังหวัด โดยไม่นับกรุงเทพมหานคร เพราะว่ากรุงเทพมหานครเป็นส่วนกลางของการบริหารประเทศอยู่แล้ว มีคณะรัฐบาลซึ่งมีนายกรัฐมนตรีเป็นผู้นำฝ่ายบริหารเป็นผู้บริหารสูงสุด และกรุงเทพมหานครยังเป็นที่ตั้งสำนักงานใหญ่ของหน่วยงานราชการทุกหน่วยงาน จึงไม่มีความจำเป็นในการตั้งตัวแทนมาดูแลพื้นที่กรุงเทพฯ เหมือนในพื้นที่ต่างจังหวัด

สำหรับต่างจังหวัด ผู้ว่าราชการจังหวัดแม้จะอยู่ในสังกัดกระทรวงมหาดไทย แต่มีฐานะเป็นผู้แทนของฝ่ายบริหารจากส่วนกลางที่ไปประจำในท้องที่ภูมิภาค มีหน้าที่รับนโยบายจากส่วนกลางมาขับเคลื่อนหรือประสานงานกับหน่วยงานอื่นๆ เพื่อให้การดำเนินนโยบายของฝ่ายบริหารเป็นไปในทิศทางเดียวกันทั้งประเทศ

ดังนั้น ผู้ว่าราชการในต่างจังหวัดจึงไม่มีอำนาจหน้าที่ในการบริหารจัดการจังหวัดเหมือนอย่างกรุงเทพมหานคร เพราะอำนาจหน้าที่แบบผู้ว่าราชการกรุงเทพฯ นั้น อยู่ที่นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด ซึ่งมาจากการเลือกตั้งตามแบบระบบผู้ว่าราชการกรุงเทพฯ นั่นเอง