ต้นแบบการปฏิวัติ 2475 ตอนที่ 2 : รัฐธรรมนูญฉบับคณะราษฎร ที่มีการปฏิวัติในฝรั่งเศสเป็นต้นแบบ

จากความเดิมในตอนที่แล้ว ซึ่งได้พูดถึงประเด็นสาระสำคัญของการระบุคำว่า “ชั่วคราว” ลงใน “ปฐมรัฐธรรมนูญ” หรือ พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยาม พ.ศ. 2475 และสรุปได้ว่า รัฐธรรมนูญฉบับนี้ไม่ใช่รัฐธรรมนูญฉบับแรกที่มีการปกครองในระบบรัฐสภา

แล้วพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พ.ศ. 2475 มีลักษณะรูปแบบการปกครองเป็นแบบใดกันแน่ ?

เมื่อพิจารณาจากที่มาและอำนาจขององค์กรของรัฐ จะพบว่า การที่ฝ่ายบริหาร (คณะกรรมการราษฎร) มีที่มาจากฝ่ายนิติบัญญัติ (สภาผู้แทนราษฎร) และฝ่ายนิติบัญญัติมีอำนาจในการควบคุมการทำงานของฝ่ายบริหารทั้งนโยบายและบุคคลอย่างใกล้ชิด ตลอดถึงฝ่ายนิติบัญญัติมีอำนาจในการถอดถอนฝ่ายบริหารได้เช่นนี้ เป็นลักษณะประการสำคัญของการปกครองแบบสมัชชา (Assembly Government) หรือการปกครองโดยสภาอย่างบริบูรณ์

โดยปฐมรัฐธรรมนูญนี้ ไม่ได้มีการจัดโครงสร้างให้อยู่ในระบบรัฐสภา แต่เป็นการเอาอำนาจที่เดิมเคยอยู่กับพระมหากษัตริย์ไปไว้ที่สภาผู้แทนราษฎร ให้สภาผู้แทนราษฎรมีอำนาจสูงสุด อย่างไรก็ดี ในขั้นนี้มีปัญหาที่สมควรพิจารณาต่อไปว่า ปรีดี พนมยงค์ ผู้จัดทำรัฐธรรมนูญฉบับนี้ นำแนวคิดการปกครองเรื่องกรรมการราษฎร (Commissaire du Peuple) มาจากที่ใด

เรื่องนี้มีผู้แสดงทัศนะผ่านทางตำราอย่างหลากหลาย เช่น เดวิด มอเรลล์ และริชาร์ด โดเนอร์ [3] เห็นว่า ปรีดีฯ ได้ปรับปรุงแนวคิดมาจากทฤษฎีพรรคของบอลเชวิคและสภาของซุนยัตเซ็นรวมกัน ซึ่งคล้ายคลึงกันกับความเห็นของ โภคิน พลกุล ที่เห็นว่า ได้อิทธิพลมาจากความคิดของ ดร.ซุน ยัดเซ็น ผู้นำการปฏิวัติของจีน

ซึ่งต่างจาก หลวงจักรปาณีศรีศีลวิสุทธิ์ ที่เห็นว่า ผู้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ตั้งใจนำเอาลัทธิและวิธีการของประเทศที่มีธรรมนูญการปกครองแบบใหม่ เช่น จีน รัสเซีย ตุรกี ผสมเข้ากับลัทธิและหลักดำเนินการของประเทศที่มีรัฐธรรมนูญแบบเก่า เช่น อังกฤษ ฝรั่งเศส และญี่ปุ่น แล้วปรับให้เข้ากับหลักการของประเทศสยาม เช่น พระราชบัญญัติองคมนตรี พ.ศ. 2470

แต่ท้ายที่สุด ปรีดี พนมยงค์ ผู้จัดทำปฐมรัฐธรรมนูญ ได้เฉลยไว้ว่า แนวคิดเรื่องกรรมการราษฎรมีต้นแบบมาจากการปฏิวัติในฝรั่งเศสก่อนที่ใดทั้งหมด

ซึ่งคำตอบของปรีดีฯ เป็นการหักล้างข้อสันนิษฐานเกี่ยวกับการนำรูปแบบการปกครองมาจากจีนหรือรัสเซีย ตามที่กล่าวไว้ข้างต้นลงอย่างสิ้นเชิง

เมื่อพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราวฯ ไม่ได้จัดรูปแบบการปกครองเป็นระบบรัฐสภา ข้อพิจารณาต่อไปคือ รัฐธรรมนูญฉบับต่อมา คือ “รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475” หรือ “รัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475” ซึ่งถือได้ว่าเป็นรัฐธรรมนูญถาวรฉบับแรกของไทย มีการจัดรูปการปกครองในระบบรัฐสภาหรือไม่ โดยสามารถพิจารณาจากลักษณะพื้นฐานที่สำคัญทั้ง 3 ประการ ตามที่กล่าวไว้ในตอนที่แล้ว คือ

(1) ฝ่ายบริหารประกอบด้วยประมุขของรัฐและคณะรัฐมนตรี
รัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 มีทั้งพระมหากษัตริย์และคณะรัฐมนตรี โดยพระมหากษัตริย์ดำรงตำแหน่งเป็นประมุขของรัฐ เป็นสัญลักษณ์ของประเทศและปฏิบัติหน้าที่ในทางเกียรติพิธีเท่านั้น และไม่มีพระราชอำนาจในการบริหารราชการแผ่นดินแต่อย่างใด เพราะผู้ที่มีอำนาจในการบริหารราชการแผ่นดินคือคณะรัฐมนตรี โดยการปฏิบัติหน้าที่บริหารราชการแผ่นดินต้องกระทำในนามของพระมหากษัตริย์ และจะต้องให้รัฐมนตรีลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ

2) คณะรัฐมนตรีต้องมีความรับผิดชอบในทางการเมืองต่อสภา
จะเห็นได้ว่า คณะรัฐมนตรีอยู่ได้ด้วยความไว้วางใจจากสภาผู้แทนราษฎรตั้งแต่เริ่มรับตำแหน่งจนสิ้นสุดวาระ ตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญที่ว่า “ในการบริหารราชการแผ่นดิน คณะรัฐมนตรีต้องปฏิบัติหน้าที่ด้วยความไว้ใจของสภาผู้แทนราษฎร” เมื่อสภาผู้แทนราษฎรหมดความไว้วางใจแล้ว ย่อมส่งผลให้บุคคลในคณะรัฐมนตรีพ้นจากตำแหน่ง ดังที่รัฐธรรมนูญวางหลักเกณฑ์เอาไว้ว่า “รัฐมนตรีทั้งคณะต้องออกจากตำแหน่งเมื่อสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรลงมติไม่ไว้วางใจในคณะ” และ “ความเป็นรัฐมนตรีจะสิ้นสุดลงเฉพาะตัวโดย … สภาผู้แทนราษฎรลงมติไม่ไว้วางใจ”

โดยรัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 ได้วางหลักเกณฑ์การลงมติไม่ไว้วางใจเอาไว้ 2 กรณีคือ การลงมติไม่ไว้วางใจภายหลังจากการแถลงนโยบายเสร็จสิ้น และการลงมติไม่ไว้วางใจภายหลังจากการดำรงตำแหน่งของคณะรัฐมนตรีแล้ว

3) ฝ่ายบริหารอาจใช้กลไกตามรัฐธรรมนูญในการยุบสภาได้
รัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 มีบทบัญญัติเรื่องการยุบสภาเอาไว้ ก่อนที่สภาจะครบกำหนด 5 ปี โดยรัฐธรรมนูญได้บัญญัติว่า “พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจที่จะยุบสภาผู้แทนราษฎร เพื่อให้ราษฎรเลือกตั้งสมาชิกมาใหม่ ในพระราชกฤษฎีกาให้ยุบสภาเช่นนี้ ต้องมีกำหนดให้เลือกตั้งสมาชิกใหม่ภายในเก้าสิบวัน”

ซึ่งการยุบสภาเป็นราชการแผ่นดินอย่างหนึ่ง ต้องกระทำโดยการออกพระราชกฤษฎีกา และเมื่อพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธยในพระราชกฤษฎีกาแล้ว จะต้องมีรัฐมนตรีคนหนึ่งลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ และการยุบสภาไม่ได้เป็นอำนาจโดยแท้ของพระมหากษัตริย์ กล่าวคือ พระมหากษัตริย์จะริเริ่มให้มีการยุบสภาผู้แทนราษฎรไม่ได้

ผลจากการยุบสภาจะทำให้สภาผู้แทนราษฎรหมดอำนาจหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญ กล่าวคือ สภาผู้แทนราษฎรจะประชุมและลงมติใดๆ ไม่ได้ และมีผลทำให้เอกสิทธิ์ของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรตามรัฐธรรมนูญหมดลงไปด้วย

จะเห็นได้ว่า การปกครองในรัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 มีลักษณะพื้นฐานของระบบรัฐสภาครบทั้ง 3 ประการ ดังนั้น รัฐธรรมนูญฉบับนี้ จึงถือเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่มีการปกครองในระบบรัฐสภา และกลายเป็นต้นแบบในการจัดรูปแบบการปกครองในรัฐธรรมนูญฉบับต่อๆ มาจนถึงปัจจุบัน

สำหรับการร่างรัฐธรรมนูญถาวรฉบับแรกนี้ ที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรได้ตั้งคณะอนุกรรมาธิการเพื่อทำการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญ จำนวน 9 คน โดยจะเห็นได้ว่า กรรมการส่วนใหญ่มีภูมิหลังทางการศึกษาจากประเทศที่ได้รับอิทธิพลจากระบบรัฐสภา ดังนี้

1. พระยามโนปกรณ์นิติธาดา (ก้อน หุตะสิงห์, 2427-2491) สำเร็จการศึกษาเนติบัณฑิตจากประเทศอังกฤษ
2. พระยาเทพวิทุรพหุลศรุตาบดี (บุญช่วย วณิกกุล, 2432-2492) สำเร็จการศึกษาเนติบัณฑิตจากประเทศอังกฤษ
3. พระยามานวราชเสวี (ปลอด ณ สงขลา, 2433-2507) สำเร็จการศึกษาเนติบัณฑิตจากอังกฤษ
4. พระยานิติศาสตรไพศาลย์ (วัน จามรมาน, 2531-2510) สำเร็จการศึกษากฎหมายจากสำนักกฎหมายเกรย์อินน์ ประเทศอังกฤษ
5. พระยาปรีดานฤเบศร์ (ฟัก พันธุ์ฟัก, 2424-2507) สำเร็จการศึกษาเนติบัณฑิตจากโรงเรียนกฎหมาย กระทรวงยุติธรรม
6. หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์, 2443-2526) สำเร็จการศึกษาวิชากฎหมายที่มหาวิทยาลัยก็อง (Université de Caen) และสำเร็จการศึกษาระดับปริญญาเอกสาขานิติศาสตร์ จากคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยปารีส พ.ศ. 2469 ด้วยคะแนนเกียรตินิยมดีมาก (trés bien)
7. หลวงสินาดโยธารักษ์ (ชิต มั่นศิลป์, 2439-2531) สำเร็จการศึกษาจากโรงเรียนนายร้อยทหารบก
8. พระยาศรีวิสารวาจา (เทียนเลี้ยง ฮุนตระกูล, 2439-2511) สำเร็จการศึกษากฎหมายจากมหาวิทยาลัยอ๊อกซฟอร์ด
9. พระยาราชวังสัน (ศรี กมลนาวิน, 2429-2482) สำเร็จการศึกษาจากโรงเรียนนายเรือ

จะเห็นได้ว่า ในการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 นั้น ผู้ยกร่างรัฐธรรมนูญที่สำเร็จการศึกษาจากต่างประเทศ ส่วนใหญ่สำเร็จการศึกษาจากประเทศอังกฤษ ซึ่งเป็นประเทศต้นแบบที่ใช้ระบบรัฐสภา นอกจากนั้น ยังมีผู้สำเร็จการศึกษาจากประเทศฝรั่งเศส ในขณะที่ประเทศฝรั่งเศสอยู่ในสาธารณรัฐที่ 3 ซึ่งในขณะนั้นเป็นระบบรัฐสภาอยู่ ส่วนผู้ที่สำเร็จการศึกษาจากโรงเรียนกฎหมาย กระทรวงยุติธรรมในประเทศนั้น อาจจะได้รับอิทธิพลเกี่ยวกับการปกครองมาจากครูบาอาจารย์ที่สำเร็จการศึกษาจากประเทศอังกฤษ ซึ่งเป็นระบบรัฐสภาด้วย

เมื่อผู้ที่ยกร่างรัฐธรรมนูญสำเร็จการศึกษาจากประเทศที่ใช้ระบบรัฐสภา จึงย่อมเป็นธรรมดาที่การออกแบบโครงสร้างสถาบันทางการเมืองจะเป็นระบบรัฐสภาด้วยเช่นกัน เพราะเป็นระบบที่ตนคุ้นชินจากประสบการณ์และการศึกษาที่ได้รับแบบอย่างมานั่นเอง

จากข้อมูลทั้งหมดนี้สรุปได้ว่า เบื้องหลังพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พ.ศ. 2475 นั้น ปรีดี พนมยงค์ ได้ยึดถือรูปแบบมาจากประเทศฝรั่งเศส ซึ่งเป็นประเทศที่ตนเองได้สำเร็จการศึกษามา โดยได้รับแนวคิดเรื่องกรรมการราษฎรมาจากการปฏิวัติในฝรั่งเศส และโดยเนื้อหาแล้ว การปกครองโดยรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว ก็ยังไม่ใช่การปกครองในระบบรัฐสภาแต่อย่างใด

ส่วนรัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 ที่ในหลวงรัชกาลที่ 7 ได้ทรงขอให้ตั้งคณะกรรมการร่างขึ้นใหม่แทนรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวนั้น ถือเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่มีการปกครองในระบบรัฐสภา ตามแบบฉบับของประเทศอังกฤษ ซึ่งเป็นประเทศที่คณะอนุกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญส่วนใหญ่สำเร็จการศึกษามานั่นเอง โดยรัฐธรรมนูญฉบับนี้ถือเป็นรัฐธรรมนูญถาวรฉบับแรก และเป็นรากฐานแห่งรัฐธรรมนูญของไทยฉบับต่อๆ มาจนถึงปัจจุบัน

ต้นแบบการปฏิวัติ 2475 ตอนที่ 1 : รัฐธรรมนูญฉบับคณะราษฎร ไม่ใช่การปกครองระบบรัฐสภา