ต้นแบบการปฏิวัติ 2475 ตอนที่ 1 : รัฐธรรมนูญฉบับคณะราษฎร ไม่ใช่การปกครองระบบรัฐสภา

ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 คณะราษฎรได้กำหนดให้มีกฎหมายสูงสุดของประเทศขึ้น ซึ่งในสมัยนั้นยังไม่มีชื่อเรียกอย่างเป็นทางการว่า “รัฐธรรมนูญ” ปรีดี พนมยงค์ ผู้เป็น “มันสมอง” ของคณะราษฎร จึงได้กำหนดให้เรียกว่า “ธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยาม” และเพื่อให้เกิดความชัดเจนขึ้นว่ามีสถานะเป็นกฎหมายจึงใส่คำว่า “พระราชบัญญัติ” ไว้ข้างหน้า แล้วเรียกว่า “พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยาม” โดยได้ประกาศใช้ในวันที่ 27 มิถุนายน พ.ศ. 2475 และต่อมา จึงมีผู้เรียกพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามฉบับนี้ว่าเป็น “ปฐมรัฐธรรมนูญ”

อย่างไรก็ตาม มีข้อถกเถียงกันว่า พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยาม ถือเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่มีการปกครองระบบรัฐสภาใช่หรือไม่ ? และเป็นรัฐธรรมนูญชั่วคราวหรือฉบับถาวร ?

ปรีดี พนมยงค์ ผู้ยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้บันทึกเอาไว้ว่า ร่างธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามที่ให้ในหลวงรัชกาลที่ 7 ลงพระปรมาภิไธยไม่มีคำว่า “ชั่วคราว” เติมลงท้าย แต่คำว่าชั่วคราวได้ปรากฏขึ้นหลังจากที่ทูลเกล้าฯ ให้พระองค์ลงพระปรมาภิไธย ดังคำบอกกล่าวของปรีดี พนมยงค์ ความว่า …

“ธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามฉบับ 27 มิถุนายน 2475 นั้น ผมในนามคณะราษฎรเป็นผู้ยกร่างขึ้น เดิมไม่มีคำว่า “ชั่วคราว” ครั้นเมื่อผมนำไปทูลเกล้าถวายพระปกเกล้าฯ ที่วังศุโขทัย พระองค์ได้ขอให้เติมคำว่า ‘ชั่วคราว’ แล้วก็ทรงเขียนลายพระหัตถ์เองเติมคำว่าชั่วคราวไว้ โดยรับสั่งว่าให้ใช้ไปพลางก่อนแล้วจึงตั้งกรรมการและให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาให้เป็นรัฐธรรมนูญถาวรขึ้น โดยทรงเห็นชอบด้วยในการให้มีสภาเดียว …

… ธรรมนูญการปกครองแผ่นดินฉบับนี้เป็นธรรมนูญชั่วคราว เพราะว่าเราได้สร้างขึ้นด้วยเวลาฉุกละหุกกะทันหัน อาจจะยังมีที่บกพร่องอยู่บ้างก็ได้ จึงควรที่จะได้ผู้มีความรู้ความชำนาญในการนี้เป็นอนุกรรมการตรวจแก้ไขเพิ่มเติมเสียใหม่ให้เรียบร้อยบริบูรณ์”

หากพิจารณาคำกล่าวของปรีดี พนมยงค์ อย่างผิวเผินก็คงจะไม่มีประเด็นน่าสนใจนัก แต่หากศึกษาค้นคว้าลงลึกไปในรายละเอียดเบื้องหลังแล้ว จะเห็นได้ว่า คำว่า “ชั่วคราว” นั้นมีเบื้องหลังซ่อนอยู่อีกมาก และจากคำแถลงดังกล่าวทำให้เห็นว่า ปรีดี พนมยงค์ ต้องการให้รัฐธรรมนูญฉบับวันที่ 27 มิถุนายน 2475 เป็นรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวเช่นกัน

แต่การพิจารณาเพียงถ้อยคำแถลงของปรีดี พนมยงค์ ย่อมไม่เพียงพอที่จะบอกว่ารัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวถูกร่างขึ้นเพื่อใช้เป็นรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว หากแต่เราจำเป็นต้องพิจารณาเนื้อความบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญประกอบกันด้วย

เมื่อดูเนื้อความของบทบัญญัติในปฐมรัฐธรรมนูญ พบว่า มีจุดที่ไม่อาจเชื่อได้อย่างสนิทใจว่าเป็นรัฐธรรมนูญที่ร่างขึ้นเพื่อใช้ชั่วคราวตั้งแต่แรกตามที่ปรีดีฯ ได้แถลงไว้ เพราะในรัฐธรรมนูญได้กำหนดให้มีสภาผู้แทนราษฎรเป็นไปตามกาลสมัย ดังปรากฏในมาตรา 10 ที่ว่า

ในสมัยที่ 1 สมาชิกมาจากการที่คณะผู้รักษาพระนครฝ่ายทหารเป็นผู้ใช้อำนาจจัดตั้งสภาผู้แทนราษฎรขึ้น

ในสมัยที่ 2 ในระยะเวลา 6 เดือนหรือจนกว่าประเทศจะเป็นปกติเรียบร้อย ให้มีการเลือกผู้แทนราษฎรขึ้นจังหวัดละนาย เพื่อไปรวมกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรก่อนหน้า

และในสมัยที่ 3 ถ้าจำนวนราษฎรสอบไล่ได้วิชาประถมศึกษาได้เป็นจำนวนเกินกว่าครึ่ง และอย่างช้าต้องไม่เกิน 10 ปี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรต้องเป็นผู้ที่มาจากสภาผู้แทนราษฎรเลือกขึ้น

เพราะฉะนั้น เมื่อพิจารณาเนื้อความในบทบัญญัติของปฐมรัฐธรรมนูญ จะเห็นได้ว่า หากรัฐธรรมนูญฉบับนี้ถูกร่างขึ้นเพื่อให้เป็นรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวแล้ว ผู้จัดทำรัฐธรรมนูญจะกำหนดการได้มาซึ่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรยาวนานถึง 3 สมัยเพื่ออะไร เพราะจากบทบัญญัติเช่นนี้ย่อมแสดงให้เห็นแล้วว่า ผู้จัดทำรัฐธรรมนูญได้ไตร่ตรองและวางแผนเอาไว้แล้วว่าจะให้รัฐธรรมนูญฉบับนี้มีผลบังคับใช้ยาวนาน ไม่ใช่ใช้เป็นรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวแต่อย่างใด

และในคำถามที่ว่า พระราชบัญญัติการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พ.ศ. 2475 เป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่มีการปกครองระบบรัฐสภาใช่หรือไม่ ?

การพิจารณาว่าการปกครอง (regime) ที่เกิดขึ้นนั้น เป็นระบบรัฐสภาหรือไม่ จะต้องพิจารณาว่ามีลักษณะพื้นฐานของระบบรัฐสภาครบทั้ง 3 ประการหรือไม่ โดยลักษณะพื้นฐานของระบบรัฐสภาทั้ง 3 ประการ ที่ว่านั้น คือ

1. จะต้องมีฝ่ายบริหารซึ่งประกอบด้วยประมุขของรัฐและคณะรัฐมนตรี
2. คณะรัฐมนตรีต้องมีความรับผิดชอบในทางการเมืองต่อสภา
3. ฝ่ายบริหารอาจใช้กลไกตามรัฐธรรมนูญในการยุบสภาได้

เมื่อลองพิจารณา ปฐมรัฐธรรมนูญ หรือ พระราชบัญญัติการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พ.ศ. 2475 ตามเงื่อนไขของลักษณะพื้นฐาน 3 ประการข้างต้น จะพบรายละเอียดดังต่อไปนี้

(1) ฝ่ายบริหารประกอบด้วยประมุขของรัฐและคณะรัฐมนตรี
ประมุขของรัฐตามปฐมรัฐธรรมนูญ คือ “กษัตริย์” ซึ่งเป็นสถาบันที่มีความสืบเนื่องมาจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ แต่ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง ได้มีการกำหนดให้สถาบันพระมหากษัตริย์อยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ และดำรงสถานะเป็นประมุขของรัฐ แต่ไม่มีอำนาจหน้าที่ในการบริหารราชการแผ่นดินเหมือนในระบอบเดิม

สำหรับคณะรัฐมนตรีนั้น ในปฐมรัฐธรรมนูญไม่ได้เรียกว่าคณะรัฐมนตรีเหมือนกับรัฐธรรมนูญฉบับต่อๆ มา แต่เรียกว่า “คณะกรรมการราษฎร” ซึ่งแม้ถ้อยคำจะแตกต่างกัน แต่ก็เป็นที่เข้าใจได้ว่ามีความหมายเดียวกัน โดยคณะกรรมการราษฎรเป็นคณะบุคคลที่ทำหน้าที่ในการบริหารราชการแผ่นดิน และมีที่มาจากการเลือกของสภาผู้แทนราษฎร

สำหรับความสัมพันธ์ระหว่าง “กษัตริย์” และ “คณะกรรมการราษฎร” มีอยู่ว่า การกระทำใดๆ ของคณะกรรมการราษฎร ต้องเป็นการกระทำในนามของกษัตริย์ ผ่านพระบรมราชโองการประกาศ ฯลฯ ส่วนกษัตริย์ถือเป็นประมุขของรัฐในทางเกียรติพิธีเท่านั้น ดังนั้น การกระทำใดๆ ของกษัตริย์ต้องมีกรรมการราษฎรผู้ใดผู้หนึ่งลงนามด้วย โดยได้รับความยินยอมจากคณะกรรมการราษฎรจึงจะใช้ได้ มิฉะนั้นให้ถือเป็นโมฆะ เหตุที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้แบบนี้ เพราะมีความประสงค์เพื่อระมัดระวังไม่ให้กษัตริย์ใช้อำนาจไปในทางที่ผิดต่อความประสงค์ของราษฎร และถือหลัก The King Can Do No Wrong เพราะการกระทำใดๆ ของประมุขของรัฐจะต้องมีคำแนะนำขององค์กรของรัฐ ซึ่งเป็นผู้ทรงอำนาจในทางเนื้อหาเป็นผู้ให้คำแนะนำ

2) คณะรัฐมนตรีต้องมีความรับผิดชอบในทางการเมืองต่อสภา
ในความสัมพันธ์ระหว่างคณะกรรมการราษฎรกับสภาผู้แทนราษฎรนั้น คณะกรรมการราษฎรจะมาจากการแต่งตั้งของสภาผู้แทนราษฎร โดยมีอำนาจและหน้าที่ดำเนินการให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของสภา และหากสภาเห็นว่ากรรมการมิได้ดำเนินกิจการตามรัฐประศาสโนบายของสภา สภาจะมีอำนาจเชิญกรรมการให้ออกจากหน้าที่แล้วเลือกตั้งใหม่ได้

3) ฝ่ายบริหารอาจใช้กลไกตามรัฐธรรมนูญในการยุบสภาได้
การยุบสภา คือ การทำให้สภาผู้แทนราษฎรหมดวาระก่อนที่จะสิ้นสุดลงตามวาระที่กำหนดไว้ เมื่อพิจารณาพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราวฯ กลับไม่พบบทบัญญัติในเรื่องการยุบสภาแต่อย่างใด ดังนั้น จึงย่อมตีความได้ว่าคณะกรรมการราษฎรหรือประธานคณะกรรมการราษฎร ไม่มีอำนาจยุบสภาแต่อย่างใด

ทั้งนี้ ในทางตำราก็มีการแสดงความเห็นยืนยันการปราศจากกฎเกณฑ์การยุบสภาในปฐมรัฐธรรมนูญปรากฏอยู่ โดยหลวงจักรปาณีศรีศีลวิสุทธิ์ (วิสุทธิ์ ไกรฤกษ์) แสดงความเห็นไว้ใน “คำอธิบายธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามเปรียบเทียบกับประเทศต่างๆ” ว่า เป็นที่น่าเสียดายที่พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามฯ ไม่มีบทบัญญัติการยุบสภาผู้แทนราษฎรเอาไว้

โดยหลวงจักรปาณีศรีศีลวิสุทธิ์ ได้ยกตัวอย่างกรณีของประเทศอังกฤษ ที่รัฐบาลของนาย แมกดอแนล ได้รับความลำบาก ไม่สามารถจัดทำงบประมาณให้เกิดดุลยภาพได้ เพราะรายจ่ายสูงกว่ารายได้ จากการที่มีการจ่ายเงินให้แก่กรรมกรในอัตราที่สูงเกินไป รัฐบาลจึงขอให้สภาลดจำนวนเงินดังกล่าวลง แต่สมาชิกสภาซึ่งเป็นฝ่ายข้างมากไม่ยินยอม นายแมกดอแนลจึงถวายคำแนะนำให้กษัตริย์อังกฤษยุบสภา และเลือกสมาชิกสภาใหม่ เพื่อเป็นการอุทธรณ์กับประชาชน และให้ประชาชนตัดสินใจว่าควรจะดำเนินการแบบใด ท้ายที่สุดประชาชนส่วนใหญ่เลือกสมาชิกสภาที่เห็นด้วยกับนายแมกดอแนล รัฐบาลจึงสามารถดำเนินการจัดทำงบประมาณแผ่นดินให้เกิดดุลยภาพได้

ด้วยเหตุนี้ เมื่อปฐมรัฐธรรมนูญมีลักษณะพื้นฐานของระบบรัฐสภาไม่ครบถ้วนทั้งสามประการ โดยขาดลักษณะพื้นฐานของระบบรัฐสภาประการที่ 3 ไป จึงเป็นคำตอบได้ว่า พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พ.ศ. 2475 ไม่ใช่รัฐธรรมนูญฉบับแรกที่มีการปกครองในระบบรัฐสภา

แล้วปฐมรัฐธรรมนูญมีลักษณะรูปแบบการปกครองแบบใดกันแน่ ? อีกทั้งปรีดี พนมยงค์ ผู้จัดทำรัฐธรรมนูญฉบับนี้ นำแนวคิดการปกครองเรื่องกรรมการราษฎร (Commissaire du Peuple) มาจากที่ไหน ? ในตอนต่อไปเราจะไปค้นหาคำตอบกัน ซึ่งปรีดี พนมยงค์ ได้ให้คำเฉลยเรื่องนี้ไว้ด้วยตัวเอง

ต้นแบบการปฏิวัติ 2475 ตอนที่ 2 : รัฐธรรมนูญฉบับคณะราษฎร ที่มีการปฏิวัติในฝรั่งเศสเป็นต้นแบบ