เมื่อองคมนตรีสภาสมัยราชาธิปไตยมีมติไม่รับบำเหน็จ เพื่อสถานภาพที่ดีของสภากรรมการ

“ตั้งแต่ปีแรกๆ ในราชสมบัติของเรานั้น เราได้มีความคิดเห็นว่า ถ้าจะได้ผู้ประกอบด้วยสติปัญญา ประชุมกันอยู่เป็นอัตราบ้าง สำหรับที่จะได้ช่วยแก้ไขกฎหมายเก่าที่ใช้ไม่ได้แล้ว แลสำหรับที่จะได้คิดทำกฎหมายใหม่ดังนี้ ก็จะเป็นการดีอยู่ เหตุฉะนั้นเราจึงได้ตั้งที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน ที่เราได้เป็นประธานเองนั้น เป็นที่ประชุมอันหนึ่งซึ่งได้เห็นเป็นประโยชน์ที่ได้ตกแต่งการที่เกี่ยวข้องด้วยกฎหมายมาเป็นหลายปีแล้ว” [1]

พระราชดำรัสพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว, พ.ศ.2437

เมื่อพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวประกอบพระราชพิธีบรมราชาภิเษกครั้งที่ 2 ในปี พ.ศ.2416 ทำให้สมเด็จเจ้าพระยาบรมมหาศรีสุริยวงศ์ ผู้สำเร็จราชการแผ่นดิน ก็พ้นจากตำแหน่งไป จึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ตั้งสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินและสภาที่ปรึกษาในพระองค์ขึ้นมา เพื่อให้ข้าราชการที่มีประสบการณ์ได้ถวายคำแนะนำต่อองค์พระมหากษัตริย์ซึ่งเพิ่งเริ่มใช้พระราชอำนาจในการบริหารราชการแผ่นดินโดยลำพังเป็นครั้งแรก

สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน (Council of State) ในสมัยรัชกาลที่ 5 นี้เอง คือต้นแบบของรัฐมนตรีสภาซึ่งเป็น legislative council ด้วยทรงมีพระราชประสงค์ที่จะให้ประเทศไทยเปลี่ยนแปลงการปกครองจากสมบูรณาญาสิทธิราชย์ไปเป็นการปกครองในรูปแบบรัฐสภา (constitution monarchy) แต่เนื่องจากความไม่คุ้นเคยของข้าราชการรุ่นเก่าที่ยังไม่เคยผ่านการทำงานในรูปแบบคณะกรรมการ ทำให้สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินผ่านการลองผิดลองถูกมาอย่างยาวนาน

จนกระทั่งในปี พ.ศ.2437 พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงตรากฎหมายฉบับใหม่ที่ได้มีการปรับปรุงให้สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินให้เป็นองค์กรที่ทำหน้าที่ฝ่ายนิติบัญญัติให้มากขึ้น จึงเป็นที่มาของการตั้งรัฐสภา ซึ่งมีชื่อเรียกว่า “รัฐมนตรีสภา” 

ในขณะที่ พ.ศ.2436 ประเทศไทยเผชิญหน้ากับวิกฤติการเมืองระหว่างประเทศ ที่มหาอำนาจสองฝ่ายของยุโรปกำลังแข่งขันกันขยายอิทธิพลไปทั่วโลก ทำให้ประเทศต่างๆ ในเอเชียและส่วนอื่นๆ ของโลกกลายเป็นดินแดนอาณานิคม และไทยก็เป็นประเทศหนึ่งซึ่งมีที่ตั้งอยู่กึ่งกลางระหว่างดินแดนอาณานิคมของชาติมหาอำนาจทั้ง 2 กล่าวคือ ชายแดนฝั่งตะวันตกและทิศใต้ของประเทศไทย พม่าได้ถูกอังกฤษปกครอง ส่วนชายแดนฝั่งตะวันออก เวียดนามได้ถูกฝรั่งเศสปกครอง เหลือเพียงชายแดนทางทิศเหนือซึ่งติดกับจีนที่กำลังเป็นประเทศที่ไร้เสถียรภาพทางการเมืองอย่างหนัก ถึงขนาดที่กบฏไท่ผิงหรือที่คนไทยรู้จักในนาม “จีนฮ่อ” ได้ยกกำลังเป็นกองโจรหนีการปราบปรามของรัฐบาลจีน เข้ามารุกรานชายแดนทางตอนเหนือของไทยในแถบหลวงพระบาง และกลายเป็นข้ออ้างที่ทำให้ฝรั่งเศสสร้างเหตุผลส่งกำลังเข้ามาในหลวงพระบางเพื่อปราบจีนฮ่อ และเป็นจุดเริ่มต้นของการสร้างอาณานิคมอินโดไชน่าขึ้นมา แล้วหันมาขยายอิทธิพลแข่งกับอังกฤษ

ช่วงภาวะที่เปราะบางทางการเมืองในการเมืองระหว่างประเทศ ทำให้การปฏิรูปโครงสร้างของสถาบันทางการเมืองของไทยได้พลอยหยุดชะงักไป เพราะว่าประเทศไทยในเวลานั้นมีความจำเป็นที่จะต้องมุ่งหน้าไปสู่ความทันสมัย เพื่อความอยู่รอดของเอกราชของชาติไทย ทำให้น้ำหนักของการพัฒนาประเทศมุ่งเน้นไปที่การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานประเทศกับการพัฒนาคุณภาพชีวิตของประชาชน

จนกระทั่งล่วงเลยมาจนถึงสมัยรัชกาลที่ 7 เมื่อพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวขึ้นครองราชย์ในปี พ.ศ.2469 อังกฤษและฝรั่งเศส เพิ่งชนะสงครามในสงครามโลกครั้งที่ 1 แต่ก็เป็นเวลาที่มหาอำนาจในยุโรปกำลังบอบช้ำอย่างหนักจากสงครามขนาดใหญ่ และส่งผลให้ภัยคุกคามจากชาติมหาอำนาจในเอเชียนั้นลดน้อยลงไปอย่างมาก

เมื่อพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวขึ้นครองราชย์ ในทันทีก็ทรงมีพระราชปณิธานที่จะนำประเทศไปสู่การปกครองรูปแบบใหม่ ไม่เพียงแต่ทรงต้องการให้ประเทศไทยปกครองในรูปแบบรัฐสภา(constitution monarchy) เพียงเท่านั้น หากแต่ยังทรงมีพระราชประสงค์ให้คนทุกหมู่เหล่าเข้ามามีส่วนร่วมทางการเมืองตามหลักประชาธิปไตย โดยที่ทรงแสดงพระบรมราโชบาย เมื่อครั้งเสด็จประภาพสหรัฐอเมริกา ในปี พ.ศ.2474 ผ่านการพระราชทานสัมภาษณ์หนังสือพิมพ์นิวยอร์คไทม์ โดยที่จะให้มีการเปลี่ยนแปลงจากบนลงล่าง ให้ประชาชนมีส่วนร่วมทางอ้อมผ่านระบบผู้แทน เพื่อที่ผู้แทนของประชาชนจะเข้ามาเป็นสมาชิกรัฐสภา และการเปลี่ยนแปลงจากล่างขึ้นบน คือ ให้ประชาชนมีส่วนร่วมโดยตรงผ่านการปกครองท้องถิ่น [2]

การปกครองท้องถิ่น ได้มีการจัดทำพระราชบัญญัติเทศบาล โดยนำเอาร่างกฎหมายเดิมในสมัยรัชกาลที่ 6 ซึ่งทรงให้เจ้าพระยายมราช เสนาบดีกระทรวงมหาดไทย เคยทำการศึกษาไว้ แล้วนำมาแก้ไขปรับปรุงให้มีความเป็นประชาธิปไตยมากขึ้น

ในขณะที่ รัฐสภา แต่เดิมมีรัฐมนตรีสภา ทว่าในเวลาต่อมามีการพัฒนามาเรื่อยๆ จนมาใช้ชื่อว่า “องคมนตรีสภา” ซึ่งในสมัยรัชกาลที่ 7 ทรงมีพระราชประสงค์ให้องคมนตรีสภาในรัชกาลก่อนๆ ทำหน้าที่มากกว่าเป็นรัฐสภากำมะลอ จึงทรงให้ออก พรบ.องคมนตรีสภา พ.ศ.2470 [3] ฉบับใหม่ขึ้นมา เพื่อให้องคมนตรีสภามีลักษณะที่ใกล้เคียงกับรัฐสภามากยิ่งขึ้น แม้ว่าจะยังไม่พัฒนาไปไกลถึงขั้นสมาชิกสภาเป็นผู้แทนประชาชนก็ตาม

ในกระบวนการออกแบบโครงสร้างองค์ “รัฐสภา” นี้เอง เหล่าองคมนตรีสภาในกฎหมายฉบับเก่า ได้มีการถกเถียงกันอย่างกว้างขวางถึงประเด็นอำนาจหน้าที่และรูปแบบการทำงานของสภา และเหนือสิ่งอื่นใด หนึ่งในเรื่องที่มีการถกเถียงกันอย่างหนักก็คือ ในเรื่องของค่าตอบแทนขององคมนตรี

ตามบันทึกรายงานการประชุมของกรรมการองคมนตรี วันที่ 13 เมษายน พ.ศ.2470 [4] สมเด็จฯ เจ้าฟ้าบริพัตรสุขุมพันธ์ กรมพระนครสวรรค์วรพินิต ทรงเป็นประธาน พระยาโกมารกุลมนตรีได้เสนอปัญหาต่อที่ประชุมว่า กรรมการองคมนตรีควรจะได้บำเหน็จ (remuneration) หรือไม่

ในที่ประชุมได้มีการถกเถียงกันว่าควรจะมีการให้บำเหน็จอย่างไร จนกระทั่งในที่สุดการถกเถียงยังไม่เป็นที่ยุติ ทางฝ่ายสมเด็จฯ เจ้าฟ้าบริพัตรสุขุมพันธ์ กรมพระนครสวรรค์วรพินิต ได้ทรงมีพระดำรัสว่า “การทำงานโดย patriotism ไม่รับบำเหน็จเลย จะทำให้สถานภาพของสภากรรมการดีขึ้น” 

หลังจากนั้นที่ประชุมก็มีมติเห็นตรงกัน ตกลงงดไม่มีการให้บำเหน็จหรือเบี้ยประชุมแก่สมาชิกสภากรรมการ ทำให้สมาชิกองคมนตรีสภา ตามพระราชบัญญัติองคมนตรีสภา พ.ศ.2470 จะไม่ได้รับเงินเบี้ยประชุม

นอกจากในสมัยราชาธิปไตย จะไม่มีเงินเบี้ยประชุมแล้ว แม้ว่ารัฐจะให้เงินช่วยค่าเช่าบ้านสำหรับข้าราชการที่ต้องย้ายไปประจำการในต่างจังหวัด แต่โดยปกติแล้วไม่มีการจัดบ้านประจำตำแหน่งให้ ไม่มีการให้รถประจำตำแหน่ง

และที่สำคัญที่สุด รัฐบาลราชาธิปไตย ไม่มีการตั้งงบค่ารับรอง หากผู้นำรัฐบาลหรือเสนาบดีจะเลี้ยงรับรองแขกของรัฐบาล เป็นหน้าที่ที่ผู้บริหารในตำแหน่งนั้นๆ จะต้องออกเงินเลี้ยงรับรองเอง แม้ว่าการเลี้ยงรับรองนั้นจะเป็นไปเพื่อประโยชน์ส่วนรวมของประเทศก็ตาม