‘เทศบาลกรุงเทพฯ’ ต้นฉบับ ‘ประชาธิปไตย’ ที่ร่างไว้ตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 6

ปัจจุบัน กรุงเทพ (ชื่อเดิม บางกอก) ได้กลายมาเป็นหน่วยการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษในฐานะเมืองหลวงของประเทศไทย มาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2518 นั่นก็คือ “กรุงเทพมหานคร” (Bangkok Metropolitan Administration : BMA)

ซึ่งการถูกจัดเป็น “มหานคร” หรือ “นครหลวง” (Metropolitan) จะมีลักษณะแตกต่างจากหน่วยการปกครองในรูปแบบอื่นๆ อย่างชัดเจน เช่น มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดเอง (เทียบเท่านายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด) หรือมีข้าราชการสังกัดกรุงเทพมหานคร ที่แยกส่วนต่างหากกับหน่วยงานข้าราชการพลเรือนของ ก.พ. เป็นต้น

ทั้งนี้ ก่อนที่จะเปลี่ยนมาใช้รูปแบบ “มหานคร” กรุงเทพเคยเปลี่ยนมาใช้รูปแบบเทศบาลนครกรุงเทพ ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2480 โดยมีอดีตข้าราชการผู้มากฝีมือในสมัยรัชกาลที่ 6 คือพระยารามราฆพ (หม่อมหลวงเฟื้อ พึ่งบุญ) เป็นนายกเทศมนตรีคนแรก อย่างไรก็ดี รูปแบบของกรุงเทพสมัยเทศบาลนั้น ไม่ได้มีความแตกต่างกับเทศบาลขององค์กรส่วนท้องถิ่นในปัจจุบันมากเท่าใดนัก เพราะอำนาจส่วนมากตกอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของกระทรวงมหาดไทย (จากเดิมอยู่ภายใต้การกำกับของกระทรวงนครบาลในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์กระทั่งถึงสมัยรัชกาลที่ 6) และที่สำคัญกรุงเทพในสมัยนั้น (พ.ศ. 2480) ยังไม่มีการ “เลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด” แต่อย่างใด

ต่อมาในช่วงสมัยรัฐบาลทหาร คณะปฏิวัติของ จอมพล ถนอม กิติขจร ได้เกิดความคิดริเริ่มที่จะปรับปรุงให้กรุงเทพใช้รูปแบการปกครองแบบ “มหานคร” หรือ “นครหลวง” (Metropolitan) รัฐบาลคณะปฏิวัติจึงได้ประกาศให้กรุงเทพปกครองแบบที่มีผู้ว่ามาจากการเลือกตั้งสำเร็จในปี พ.ศ. 2515 เป็นต้นมาจนถึงปัจจุบัน

อย่างไรก็ดี ความพยายามที่จะปรับปรุงให้กรุงเทพมีลักษณะการปกครองที่ก้าวหน้านั้น ไม่ใช่เพิ่งมาเริ่มในช่วงสมัยรัฐบาลคณะราษฎร (พ.ศ. 2475 – 2490) หากแต่ชนชั้นปกครองของสยามในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ได้มีดำริที่จะปรับปรุงให้กรุงเทพมีการปกครองที่เป็น “ประชาธิปไตย” มาตั้งนานแล้ว

โดยในหลวงรัชกาลที่ 6 ได้ทรงริเริ่มทดลองให้มีการปกครองรูปแบบเทศบาล (Municipality) ขึ้นในเมืองจำลองดุสิตธานี (เมืองจำลองส่วนพระองค์) ซึ่งต่อมาพระองค์ได้พระราชทาน ธรรมนูญลักษณะการปกครองคณะนคราภิบาล (ดุสิตธานี) พ.ศ. 2461 โดยทรงมอบหมายให้พระยาบุรีนวราษฐ (ชวน สิงหเสนี) แปลจากกฎหมายเทศบาลของประเทศอังกฤษ

ธรรมนูญของดุสิตธานีนี้ น่าจะเป็นแรงบันดาลใจในการปรับปรุงให้กรุงเทพมีการปกครองแบบประชาธิปไตยมากขึ้นในเวลาต่อมา ดังปรากฏหลักฐานถึงกระแสรับสั่งของในหลวงรัชกาลที่ 6 ถึงการจัดตั้งเทศบาลกรุงเทพครั้งแรกว่า …

“… ตามที่ชี้แจงมานั้นก็เห็นว่าจริงอยู่ แต่ตามความเห็นของเรา เห็นว่าทางที่คิดอยู่นั้นมีแต่ทางที่จะร้องขอเอาเงินจากรัฐบาลอย่างเดียว ไม่เห็นมีคิดในทางที่จะดำเนินการอย่างมิวนิซิแปลิตีเลย ที่จริงนั้นการบำรุงความเจริญในทางศุขาภิบาล จำจะต้องคิดอาศัยการเก็บภาษีเป็นพิเศษจากผู้ที่ได้รับผลแห่งความเจริญนั้นๆ จึงจะถูก จะให้รัฐบาลกลางจ่ายเงินอุดหนุนเสมอไป ที่ไหนจะมีเวลาได้เพียงพอ ก็ยังขัดข้องอยู่ต่อไปเท่านั้น

ดูหมือนเจ้าพระยายมราชได้เคยดำริห์ เรื่องตั้งมิวนิซิแปลิตี มีโครงการครั้งหนึ่งแล้วไม่ใช่หรือ ถ้าโครงการนั้นยังไม่สำเร็จ ลองคิดต่อไปให้เป็นรูปขึ้นจะเป็นการดี เพราะที่จริงก็ดูออกจะถึงเวลาที่จะมีมิวนิซิแปลิตีขึ้นในกรุงเทพฯ”

ต่อมาในวันที่ 31 กรกฎาคม พ.ศ. 2464 เจ้าพระยายมราช (ปั้น สุขุม) เสนาบดีกระทรวงนครบาล (ต่อมาได้โอนมาเป็นเสนาบดีกระทรวงมหาดไทย) ได้จัดทำเอกสารที่มีชื่อว่า “บันทึกความเห็นเรื่องการจัดมิวนิซิแปลิตีของกระทรวงนครบาล” ถวายแก่ในหลวงรัชกาลที่ 6 ทอดพระเนตร ซึ่งปรากฏข้อถกเถียงเชิงทฤษฎีการปกครองท้องถิ่นอยู่จำนวนหนึ่ง

หลังจากนั้น วันที่ 11 สิงหาคม พ.ศ. 2465 ในหลวงรัชกาลที่ 6 ได้ทรงพระอักษรตอบเพื่อถกเถียงในทฤษฎีและความเป็นไปได้ที่จะจัดตั้งเทศบาลกรุงเทพแก่เจ้าพระยายมราช จำนวนถึง 8 หน้ากระดาษ ซึ่งพระองค์ได้ลงท้ายด้วยการย้ำความคิดของพระองค์ต่อเจ้าพระยายมราชว่า …

“… การคิดตั้งมิวนิซิแปลิตี (เทศบาล) ขึ้นนั้น เปนของที่ควรดำริห์ เพราะสมัยนี้การศึกษาและสมาคมในกรุงสยามเจริญขึ้นมาก และในเมื่อเปนเช่นนั้น เปนธรรมดาอยู่เองที่จะต้องเกิดมีคนบางจำพวกที่มีความปรารถนาที่จะได้มีเสียงในการปกครองบ้าง … เหตุนี้ข้าพเจ้าจึงเห็นว่าควรดำริห์เรื่องจัดมิวนิซิแปลิตีเสียทีเดียว และถ้าแม้ว่ายังติดขัดอยู่ จะทำขึ้นไม่ได้เปนการใหญ่ทั้งอัน ก็ควรคิดทำเปนการทดลองแค่ส่วนน้อยส่วนหนึ่งก่อน ดีกว่าที่จะไม่เริ่มคิดและลองทำเสียเลย”

อย่างไรก็ดี พระราชดำริในการจัดตั้งเทศบาลกรุงเทพในสมัยรัชกาลที่ 6 กลับไม่ได้ปรากฏความคืบหน้าแต่อย่างใด ซึ่งสันนิษฐานว่าน่าจะเกิดจากปัญหาเรื่องข้อกำจัดด้านงบประมาณ โดยท้ายที่สุด กระทรวงมหาดไทยก็ไม่ได้ดำเนินการใดๆ เพื่อสนองพระราชประสงค์นี้เลยจนกระทั่งสิ้นรัชสมัย จะมีก็แต่การขยายเขตสุขาภิบาลกรุงเทพเท่านั้น

ถึงอย่างไรก็ตาม จะเห็นได้ว่าความพยายามที่จะให้กรุงเทพมีการปกครองแบบประชาธิปไตยนั้น ได้ริเริ่มขึ้นมาแล้วตั้งแต่ยุคของพระมหากษัตริย์สยามในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ซึ่งถ้าดูจากหนังสือโต้ตอบทางราชการ/การเมืองการปกครองที่ในหลวงรัชกาลที่ 6 ทรงมีต่อเหล่าเสนาบดี จะเห็นได้ชัดเจนว่า พระประสงค์ของพระองค์ที่จะให้พลเมืองสยามได้เรียนรู้การปกครองแบบ “ประชาธิปไตย” (Democracy) นั้น มีมากมายเพียงใด