เคลียร์ชัดๆ ‘พระบรมมหาราชวัง’ และ ‘วัดพระแก้ว’ เป็นโบราณสถานและสมบัติประจำชาติมาโดยตลอด
เมื่อเร็วๆ นี้มีผู้ใช้โซเชียลมีเดียคนหนึ่งได้ค้นดูการขึ้นทะเบียนโบราณสถานของกรมศิลปากรแล้วพบว่าไม่มีรายชื่อของ “พระบรมมหาราชวัง” ก็เลยทึกทักเอาเองว่าพระบรมมหาราชวังและวัดพระแก้วไม่ได้เป็นโบราณสถาน และมีการชี้นำจากชาวโซเชียลคนอื่นๆ ด้วยว่า พระบรมมหาราชวังไม่ได้เป็นสมบัติประจำชาติ
ซึ่งเรื่องนี้เป็นความเข้าใจที่ “ไม่ถูกต้อง”
ส่วนข้อเท็จจริงทั้งหมดเป็นอย่างไรนั้น ฤๅ ขออธิบายทำความเข้าใจเป็นข้อๆ ดังนี้
- พระบรมมหาราชวังเป็นโบราณสถานหรือไม่
พระราชบัญญัติโบราณสถาน โบราณวัตถุ ศิลปวัตถุ และพิพิธภัณฑสถานแห่งชาติ พ.ศ.2504 ได้นิยามความหมายของ “โบราณสถาน” ไว้ว่า โบราณสถาน หมายความว่า อสังหาริมทรัพย์ซึ่งโดยอายุ หรือโดยลักษณะแห่งการก่อสร้าง หรือโดยหลักฐานเกี่ยวกับประวัติของอสังหาริมทรัพย์นั้น เป็นประโยชน์ในทางศิลปะ ประวัติศาสตร์ หรือโบราณคดี ทั้งนี้ให้รวมถึงสถานที่ที่เป็นแหล่งโบราณคดี แหล่งประวัติศาสตร์ และอุทยานประวัติศาสตร์ด้วย
จะเห็นได้ว่าความเป็นโบราณสถาน ตามพระราชบัญญัติโบราณสถาน โบราณวัตถุ ศิลปวัตถุ และพิพิธภัณฑสถานแห่งชาติ พ.ศ.2504 ไม่ได้อยู่ที่การขึ้นทะเบียน เพราะนิยามตามมาตรา 4 ได้วางหลักเกณฑ์และเงื่อนไขเอาไว้ เพียงแค่เงื่อนไขครบ ก็มีสถานะเป็นโบราณสถานตามกฎหมายฉบับนี้แล้ว
เพียงแต่ความหมายของการที่กฎหมายได้กำหนดเรื่องของการขึ้นทะเบียนโบราณสถาน หรือโบราณวัตถุ เอาไว้นั้น ก็เพื่อเป็นการก่อตั้งสิทธิ์ ให้กรมศิลปากรมีอำนาจหน้าที่เข้าไปให้ความช่วยเหลือหรือเข้าไปควบคุมดูแลได้อย่างเต็มที่ และเพื่อให้เกิดผลในเชิงปฏิบัติ การกำหนดบทลงโทษต่อผู้ไม่ให้ความร่วมมือ จึงต้องมีการวางหลักเกณฑ์เพื่อกำหนดบทบาทหน้าที่ของกรมศิลปากรอย่างชัดเจน
พระบรมมหาราชวัง ไม่เพียงเป็นสถานที่สำคัญของประเทศ ในขณะเดียวกันในอีกบริบทหนึ่งพระบรมมหาราชวังยังเป็นพระราชฐานที่ประทับของพระมหากษัตริย์ หรือพูดกันแบบภาษาชาวบ้านๆ ก็คือ “บ้าน” ของพระมหากษัตริย์นั่นแหละ และเป็นบ้านที่พระมหากษัตริย์และบูรพมหากษัตริย์ ริเริ่มบุกเบิกสร้างเอาไว้อยู่อาศัย และอยู่อาศัยกันมาตั้งแต่สมัยปู่ย่าตาทวด จากรุ่นสู่รุ่น
การขึ้นทะเบียนโบราณสถานของกรมศิลปากร จึงไม่ได้เกี่ยวอะไรกับความเป็นโบราณสถาน เพราะว่าการขึ้นทะเบียนโบราณสถานเป็นการก่อสิทธิ์ตาม พรบ.โบราณสถานเท่านั้น ส่วนความเป็นโบราณสถานนั้นเป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่ พรบ.โบราณสถานฯ ได้นิยามเอาไว้
- พระบรมมหาราชวัง เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินหรือไม่
คำว่า “สาธารณสมบัติของแผ่นดิน” ตามหลักกฎหมายแล้ว หมายถึง “ทรัพย์สินของแผ่นดิน” ซึ่งใช้เพื่อสาธารณประโยชน์หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน ซึ่งได้มีการบัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1304
มาตรา 1304 สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น รวมทรัพย์สินทุกชนิดของแผ่นดิน ซึ่งใช้เพื่อสาธารณประโยชน์หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน เช่น
- ที่ดินรกร้างว่างเปล่า และที่ดินซึ่งมีผู้เวนคืนหรือทอดทิ้ง หรือกลับมาเป็นของแผ่นดินโดยประการอื่นตามกฎหมายที่ดิน
- ทรัพย์สินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เป็นต้นว่าที่ชายตลิ่ง ทางน้ำ ทางหลวง ทะเลสาบ
- ทรัพย์สินใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ เป็นต้นว่า ป้อมและโรงทหาร สำนักราชการบ้านเมือง เรือรบ อาวุธยุทธภัณฑ์
จะเห็นได้ว่า พระบรมมหาราชวัง ไม่ใช่ “สาธารณสมบัติของแผ่นดิน” ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1304 เพราะว่า พระบรมมหาราชวัง มีสถานะทางทรัพย์สินตาม พระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ พุทธศักราช 2479 ซึ่งมาตรา 4 วรรคสาม บัญญัติว่า “ทรัพย์สินส่วนสาธารณสมบัติของแผ่นดิน หมายความว่า “ทรัพย์สินในพระมหากษัตริย์” ซึ่งใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ เป็นต้นว่า พระราชวัง” ดังนั้น พระบรมมหาราชวังจึงเป็น “ทรัพย์สินในพระมหากษัตริย์”
สถานะของพระบรมมหาราชวังจึงเป็น “ทรัพย์สินส่วนสาธารณสมบัติของแผ่นดิน” ในความหมายของการเป็นทรัพย์สินในพระมหากษัตริย์ ซึ่งมีความแตกต่างอย่างชัดเจนกับ “สาธารณสมบัติของแผ่นดิน” ในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1304 ที่เป็นทรัพย์สินของแผ่นดิน
ความหมายของ “เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ” หมายถึงการใดๆ อันเกี่ยวกับพระสถานะของพระมหากษัตริย์ ดังนั้นเพียงการครอบครองเพื่ออยู่อาศัยก็เป็นไปเพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะแล้ว เพราะว่าพระมหากษัตริย์เป็นพระประมุขของชาติ
—-
พระบรมมหาราชวัง เป็นสมบัติประจำชาติมาโดยตลอด เพราะพระมหากษัตริย์ทรงเป็นพระประมุขของชาติ และโดยเฉพาะเมื่อพิจารณาตามเหตุผลในทางประวัติศาสตร์ พระบรมมหาราชวังถูกสร้างขึ้นเพื่อเป็นสถานที่ที่ประทับส่วนพระองค์ พระบรมมหาราชวังจึงเป็นพระราชทรัพย์ส่วนพระองค์มาแต่เริ่มแรก แม้กระทั่งในสมัย ร.5 มีการแบ่งแยกเรื่องส่วนพระองค์ออกจากราชการแผ่นดิน ได้มีการให้หน่วยงานต่างๆ ออกมาตั้งสำนักงานเป็นเอกเทศภายนอกพระบรมมหาราชวัง
องค์พระมหากษัตริย์ ในฐานะทางเอกชนย่อมทรงครอบครองพระบรมมหาราชวังในฐานะพระราชทรัพย์ส่วนพระองค์ เหมือนๆ กับบุคคลทั่วไป ที่ยังอาจมีกรรมสิทธิ์ในการครอบครองทรัพย์สินได้ ในขณะเดียวกันพระมหากษัตริย์ ในฐานะทางมหาชน ตำแหน่งพระมหากษัตริย์เป็นพระประมุขของรัฐ สถานะของพระมหากษัตริย์จึงเป็นส่วนหนึ่งของความเป็นชาติอยู่แล้ว แม้ในบริบทหนึ่งพระบรมมหาราชวังจะเป็นทรัพย์สินในพระมหากษัตริย์ในลักษณะของพระราชทรัพย์ส่วนพระองค์ แต่ขณะเดียวกันจากความเป็นประมุขแห่งรัฐ พระบรมมหาราชวังจึงเป็นสมบัติประจำชาติด้วย
ก็ขนาดคนธรรมดายังสามารถที่จะมีกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินได้ หรือไม่ได้ถือกรรมสิทธิ์ก็อาจจะสามารถครอบครองปรปักษ์จนสวมเข้าไปมีกรรมสิทธิ์ได้เลย ดังนั้นพระบรมมหาราชวังที่บูรพกษัตริย์ตั้งแต่ยุคปฐมกษัตริย์จวบจนในหลวงรัชกาลปัจจุบัน ซึ่งได้ทรงริเริ่มพระวรกายและพระราชทรัพย์รังสรรค์ขึ้นมาเกือบ 300 กว่าปีมานี้ จะไม่ทรงมีกรรมสิทธิ์บ้างเลยได้อย่างไร ในเมื่อความเป็นพระมหากษัตริย์สืบทอดตามหลักสายโลหิต สืบราชสมบัติจากรุ่นสู่รุ่น
สาระสำคัญของ พระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ คือ การเปลี่ยนแปลงการจัดการทรัพย์สินพระมหากษัตริย์จากรูปแบบ Trust มาเป็นรูปแบบของการจัดการแบบ Private Fund เพื่อเป็นการแก้ไขปัญหาที่เดิมมักมีช่องโหว่ให้เกิดการทุจริต ยกตัวอย่างเช่น ล่าสุดกรณีโครงการพัฒนาที่ดินย่านเพลินจิต ที่ผู้บริหารสำนักงานทรัพย์สินฯ ถูกศาลตัดสินโทษ เพราะรับสินบนจาก นายสกุลธร จึงรุ่งเรืองกิจ 20 ล้านบาท(คดีหมายเลขแดงที่ อท 228/2562)
พรบ.จัดระเบียบทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ พ.ศ.2561 ไม่ได้เปลี่ยนแปลงสถานะของทรัพย์สินแต่อย่างใด จริงอยู่ว่าแต่เดิมมีการจัดประเภทของทรัพย์สิน ไว้ 3 ประเภท คือ
- ทรัพย์สินส่วนพระองค์
- ทรัพย์สินส่วนสาธารณสมบัติของแผ่นดิน
- ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์
ทว่าแท้จริงแล้วตามกฎหมายเดิม ทรัพย์สินส่วนสาธารณสมบัติของแผ่นดิน กับ ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ ต่างก็เป็นทรัพย์สินที่มีสถานะเหมือนกัน ต่างกันแค่ทรัพย์สินส่วนสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นทรัพย์สินที่ถือครองเพื่อการใช้ประโยชน์หรือใช้สอยเท่านั้น ส่วนทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์มีลักษณะเป็นทรัพย์สินที่มีการดำเนินการในเชิงธุรกิจ เป็นต้นว่าเป็นที่ดินสำหรับให้เช่า หรือเป็นทรัพย์สินที่ลงทุนในบริษัทที่ประกอบธุรกิจ
และการนิยามทรัพย์สิน 2 ประเภทนี้แตกต่างกัน จึงทำให้มีการจัดโครงสร้างการดูแลที่แตกต่างกัน โดยทรัพย์สินส่วนสาธารณสมบัติของแผ่นดิน อยู่ในความดูแลของสำนักพระราชวัง และส่วนทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ อยู่ในความดูแลของสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์
แต่ทั้งนี้ทรัพย์สินทั้งสองประเภท บางอย่างก็มีลักษณะที่ทับซ้อนกัน ตัวอย่างเช่น ทรัพย์สินบางอย่างที่อยู่ในความดูแลของสำนักพระราชวังภายใต้หน่วยงานสำนักงานพระคลังข้างที่ ซึ่งมีทรัพย์สินที่ต้องบริหารจัดการ เช่น ที่ดินริมถนนราชดำริของโรงเรียนวชิราวุธวิทยาลัย ซึ่งมีมูลค่าหลายหมื่นล้านบาท เป็นต้น กรณีอย่างนี้ทำให้สำนักพระราชวังซึ่งเป็นหน่วยงานที่ได้รับงบประมาณเพียงไม่กี่พันล้านบาทกลับต้องมีหน้าที่รับผิดชอบการบริหารทรัพย์สินเชิงธุรกิจมูลค่าหลายหมื่นล้าน ซึ่งในท้ายที่สุดแล้วก็ต้องมีการรับความสนับสนุนจากสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์มาช่วยดูแลอยู่ดี ทำให้การบริหารจัดการเป็นไปด้วยความซับซ้อน
พรบ.จัดระเบียบทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ พ.ศ.2561 จึงได้ออกแบบให้ทรัพย์สินแบ่งเป็น 2 ประเภท คือ ทรัพย์สินในพระองค์ กับทรัพย์สินในพระมหากษัตริย์ โดยที่นิยามง่ายๆ คือ อะไรก็ตามที่ไม่ใช่ทรัพย์สินส่วนพระองค์นั้นเป็นทรัพย์สินในพระมหากษัตริย์ทั้งหมด ซึ่งโดยหลักการแล้วสำนักพระราชวังคงยังเป็นหน่วยงานหลักที่ดูแลพระราชทรัพย์ต่างๆ เป็นต้นว่า พระราชวัง เครื่องราชูปโภคต่างๆ ส่วนทรัพย์สินในเชิงพาณิชย์ ก็เป็นหน้าที่ของสำนักงานทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ ทั้งนี้เป็นไปเพื่อความคล่องตัว และการกำกับดูแลที่มีความชัดเจนขึ้น เพื่อให้พระราชทรัพย์ของพระราชวงศ์ได้อยู่ในพระเนตรพระกรรณของในหลวงอย่างใกล้ชิด เป็นการป้องกันไม่ให้บุคคลบางจำพวกฉวยโอกาสเข้ามาทุจริตอย่างที่แล้วมา
อ้างอิง :
[1] พระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ พุทธศักราช 2479
[2] พระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ (ฉบับที่ 2) พุทธศักราช 2484
[3] พระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ (ฉบับที่ 3) พุทธศักราช 2491
[4] พระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ พุทธศักราช 2560
[5] พระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ พุทธศักราช 2561
[6] พระราชบัญญัติโบราณสถาน โบราณวัตถุ ศิลปวัตถุ และพิพิธภัณฑสถานแห่งชาติ พ.ศ.2504
[7] คำพิพากษาศาลอาญาคดีทุจริตและประพฤติมิชอบกลาง คดีหมายเลขแดงที่ อท 228/2562