‘พระราชอำนาจ Veto ร่างกฎหมาย’ ภายใต้บทบัญญัติรัฐธรรมนูญ ตอน 1

“พระราชอำนาจ” คืออำนาจและหน้าที่บางอย่างซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงมี โดยเป็นไปตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด และพระมหากษัตริย์จะไม่ทรงมีพระราชอำนาจอื่นๆ อีก นอกเหนือไปจากที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติไว้

แต่ถ้าเราดูในระบบรัฐธรรมนูญของอังกฤษ “พระราชอำนาจ” ไม่ได้เกิดขึ้นจากกฎหมายรัฐธรรมนูญ หากแต่เป็นพระราชอำนาจดั้งเดิมของพระมหากษัตริย์แล้วถูกจำกัดโดยกฎหมายหรือจารีตประเพณี ซึ่งแตกต่างจากประเทศอื่นๆ ที่พระราชอำนาจของกษัตริย์จะถูกบัญญัติไว้โดยรัฐธรรมนูญเท่านั้น

คำว่า “พระราชอำนาจ” นั้น ในภาษาอังกฤษใช้คำว่า “Prerogatives” ซึ่งหมายถึง อำนาจพิเศษ โดยเอกสาร “Review of the Executive Royal Prerogative Powers” ของรัฐบาลอังกฤษซึ่งได้จัดทำขึ้นในปี ค.ศ. 2009 ได้อธิบายความเป็นมาทางประวัติศาสตร์ของ Royal Prerogative ว่า หมายถึงอำนาจซึ่งแต่เดิมในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์นั้นเป็นอำนาจส่วนพระองค์ของกษัตริย์ แต่ในปัจจุบันอำนาจดังกล่าวส่วนใหญ่จะถูกใช้โดยรัฐบาล ซึ่งมีทั้งอำนาจในส่วนที่รัฐบาลสามารถใช้เองได้โดยลำพัง และอำนาจที่รัฐบาลจะใช้ได้ก็ต่อเมื่อได้ถวายคำแนะนำไปยังพระราชินี โดยที่พระองค์มีความผูกพันตามรัฐธรรมนูญที่ต้องปฏิบัติตามคำแนะนำดังกล่าว

ดังนั้น Royal Prerogative ในระบบรัฐธรรมนูญอังกฤษ จึงไม่ได้เป็นพระราชอำนาจพิเศษใดๆ เลย หากแต่เป็นอำนาจดั้งเดิมของพระมหากษัตริย์ ซึ่งปัจจุบันได้ถูกปรับปรุงตกแต่งให้สอดคล้องกับหลักการประชาธิปไตย ทำให้อำนาจดังกล่าวตกเป็นของฝ่ายบริหาร และถูกควบคุมตรวจสอบโดยรัฐสภา โดยมีแค่อำนาจสามประการเท่านั้นที่พระมหากษัตริย์ยังทรงใช้ได้โดยตรง นั่นคือ อำนาจแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี อำนาจยุบสภา และอำนาจให้ความยินยอมในการประกาศใช้กฎหมาย

อย่างไรก็ตาม บรรดาพระราชอำนาจต่างๆ เหล่านี้ ในธรรมเนียมปฏิบัติทางรัฐธรรมนูญ พระมหากษัตริย์จะทรงใช้ตามคำแนะนำของผู้รับสนองพระบรมราชโองการซึ่งจะเป็นผู้รับผิดชอบในทางการเมืองอีกที

จะเห็นได้ว่า ในระบบกฎหมายรัฐธรรมนูญอังกฤษนั้น พระราชอำนาจต่างๆ ล้วนแต่เป็นพระราชอำนาจที่มีรากฐานสืบเนื่องมาจากพระราชอำนาจดั้งเดิมในระบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ แต่ถูกจำกัดหรือเปลี่ยนแปลงไปตามพัฒนาการของระบอบประชาธิปไตย แต่ในระบบกฎหมายรัฐธรรมนูญของไทยนั้น พระมหากษัตริย์จะมีพระราชอำนาจเท่าที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้เท่านั้น ซึ่งจะเหมือนกับบรรดาประเทศอื่นๆ ที่มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญเป็นลายลักษณ์อักษร เช่น สเปน เบลเยี่ยม เนเธอร์แลนด์ เป็นต้น

สำหรับ “พระราชอำนาจยับยั้ง (veto) ร่างกฎหมายโดยประมุขแห่งรัฐ” นั้น จะต้องพิจารณาจากรัฐธรรมนูญของประเทศนั้นๆ ว่าได้กำหนดให้ประมุขแห่งรัฐมีอำนาจดังกล่าวหรือไม่ และอย่างไร ซึ่งแต่ละประเทศจะมีรูปแบบที่ไม่เหมือนกัน โดยสามารถแบ่งตามลักษณะของบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ ได้ดังต่อไปนี้

กลุ่มที่ 1 ประเทศที่ไม่มีรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรกำหนดไว้ แต่ถือว่าอำนาจยับยั้งร่างกฎหมายนั้นเป็นอำนาจของประมุขแห่งรัฐตามจารีตปฏิบัติดั้งเดิม และจะมีการกำหนดหลักเกณฑ์เงื่อนไขของการใช้อำนาจโดยธรรมเนียมปฏิบัติทางรัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นเอกลักษณ์ของประเทศอังกฤษ

กลุ่มที่ 2 คือประเทศที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้โดยตรงว่า ประมุขของประเทศมีอำนาจในการยับยั้งร่างกฎหมาย และในรัฐธรรมนูญยังบัญญัติไว้ด้วยถึงวิธีที่ต้องดำเนินการต่อหากเกิดกรณีประมุขของประเทศใช้อำนาจในการยับยั้งร่างกฎหมาย ประเทศในกลุ่มนี้ ได้แก่ สหรัฐอเมริกา นอร์เวย์ และประเทศไทย

กลุ่มที่ 3 คือประเทศที่รัฐธรรมนูญไม่ได้ระบุไว้โดยชัดเจนว่า ประมุขของประเทศสามารถยับยั้งร่างกฎหมายได้ แต่บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญกลุ่มนี้จะมีการกำหนดเป็นนัย ให้ประมุขของประเทศมีอำนาจในการประกาศใช้กฎหมาย กล่าวคือ การประกาศใช้กฎหมายนั้นเป็นไปโดยความยินยอมของพระมหากษัตริย์ ประเทศในกลุ่มนี้ ได้แก่ เบลเยี่ยม และลักเซมเบิร์ก (ก่อนแก้รัฐธรรมนูญปี พ.ศ. 2009)

กลุ่มที่ 4 คือประเทศที่รัฐธรรมนูญไม่ได้บัญญัติเกี่ยวกับอำนาจยับยั้งร่างกฎหมายโดยประมุขแห่งรัฐไว้โดยชัดแจ้ง แต่ได้บัญญัติให้การประกาศใช้กฎหมายเป็นอำนาจของประมุขแห่งรัฐ และมีการกำหนดให้ประมุขแห่งรัฐมีหน้าที่ต้องพิทักษ์หลักการตามที่รัฐธรรมนูญได้รับรองไว้ ซึ่งนำไปสู่การตีความได้ว่า หากประมุขแห่งรัฐเห็นว่าร่างกฎหมายดังกล่าวนั้นขัดต่อรัฐธรรมนูญ ประมุขแห่งรัฐในฐานะผู้พิทักษ์รัฐธรรมนูญจึงมีหน้าที่และอำนาจในการยับยั้งร่างกฎหมายได้ ประเทศในกลุ่มนี้ ได้แก่ ประเทศเยอรมัน

กลุ่มที่ 5 คือประเทศที่รัฐธรรมนูญกำหนดเอาไว้อย่างชัดเจนว่า ประมุขของประเทศมีอำนาจแค่การประกาศใช้กฎหมายเท่านั้น แต่ไม่มีอำนาจในการยับยั้งร่างกฎหมาย กล่าวคือ รัฐธรรมนูญจะกำหนดไว้ว่า เมื่อร่างกฎหมายผ่านมติรัฐสภาแล้ว ถือเป็น “หน้าที่” ของประมุขแห่งรัฐที่จะต้องประกาศใช้กฎหมายในระยะเวลาที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้เท่านั้น โดยไม่สามารถปฏิเสธหรือยับยั้งร่างกฎหมายดังกล่าวได้ ประเทศในกลุ่มนี้ ได้แก่ ลักเซมเบิร์ก (ภายหลังแก้ไขรัฐธรรมนูญปี พ.ศ. 2009) และญี่ปุ่น

กลุ่มที่ 6 คือประเทศที่รัฐธรรมนูญกำหนดให้ประมุขฝ่ายบริหารในระบบรัฐสภาเป็นผู้ประกาศใช้กฎหมาย โดยที่ประมุขแห่งรัฐไม่มีส่วนร่วมในกระบวนการประกาศใช้กฎหมายแต่อย่างใด ดังนั้น ประมุขแห่งรัฐย่อมไม่มีอำนาจยับยั้งร่างกฎหมายที่รัฐสภาได้ให้ความเห็นชอบแล้ว ประเทศในกลุ่มนี้ ได้แก่ สวีเดน

จากความหมายของคำว่า พระราชอำนาจ และการเปรียบเทียบ พระราชอำนาจยับยั้ง (veto) ร่างกฎหมายโดยประมุขแห่งรัฐ ของกลุ่มประเทศต่างๆ โดยพิจารณาจากบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญของแต่ละประเทศ ทำให้เราเห็นภาพชัดเจนแล้วนะครับว่า ประมุขของแต่ละประเทศมีพระราชอำนาจในการยับยั้งร่างกฎหมายที่แตกต่างกันตามบทบัญญัติที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้

ความเข้าใจนี้จะนำไปสู่บทความต่อไป ซึ่งจะพูดถึงพระราชอำนาจยับยั้งร่างพระราชบัญญัติตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม ว่าได้บัญญัติไว้อย่างไร รวมถึงทำความเข้าใจด้วยว่า ทำไมจึงต้องกำหนดให้พระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชอำนาจในการยับยั้งร่างกฎหมาย และรัฐสภาจะต้องดำเนินการอย่างไรต่อไป หากพระมหากษัตริย์ในฐานะประมุขของประเทศทรงใช้อำนาจนั้น … โปรดติดตามครับ

[‘พระราชอำนาจ Veto ร่างกฎหมาย’ ภายใต้บทบัญญัติรัฐธรรมนูญ ตอน 2]