พระคลังข้างที่ “เพื่อที่พระมหากษัตริย์จะทรงสามารถธำรงพระเกียรติ โดยไม่ต้องใช้เงินของแผ่นดิน”

สำนักงานทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ในปัจจุบันที่เรารู้จัก มีความเป็นมาอย่างยาวนานตั้งแต่ช่วงต้นๆ รัตนโกสินทร์ หากพูดกันในเชิงรัฐศาสตร์แล้ว สำนักงานทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ถือเป็นสถาบันหนึ่งที่มีการดำรงอยู่อย่างต่อเนื่องยาวนาน และสถาบันใดๆ ก็ตามที่มีการดำรงอยู่อย่างต่อเนื่องยาวนานย่อมต้องมีรายละเอียดหรือมุมมองที่สามารถศึกษาได้อย่างมากมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเด็นของการปรับตัวในเชิงโครงสร้างและเป้าหมายให้สอดคล้องกับบริบทที่เข้ามากดดันอยู่

ในอดีตที่สยามยังปกครองด้วยระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์นั้น ทรัพย์สินของแผ่นดินและทรัพย์สินของพระมหากษัตริย์ยังมิได้มีการแยกขาดอย่างสิ้นเชิงตามระบบบัญชีและการคลังสมัยใหม่ แต่ถึงแม้จะมิได้แยกขาดจากกัน การใช้จ่ายเงินสาธารณะก็จะมีการคำนึงถึงความสามารถในการมีรายรับและเรื่องที่สมควรจะต้องจ่าย ซึ่งเป็นประเด็นในเชิงสังคมวิทยาการคลังสาธารณะ [1] ดังนั้นการคลังสาธารณะอีกแง่มุมหนึ่งจึงมีส่วนสัมพันธ์กับการก่อขึ้นของรัฐสมัยใหม่ และการกำหนดความสัมพันธ์ระหว่างผู้ปกครองและผู้ใต้ปกครองด้วย

อย่างไรก็ดี จากเดิมที่พระมหากษัตริย์จะทรงใช้จ่ายได้โดยไม่มีมาตรฐานแบบสมัยใหม่ที่ชัดเจนนัก ก่อให้เกิดความยุ่งยากสับสนตามมาเมื่อต้องการพัฒนาประเทศมากขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งการรั่วไหลของเงิน ซึ่งทำให้ต่างชาติไม่อาจให้เงินกู้ได้ ดังที่พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงมีพระบรมราชาธิบายแก้ไขการปกครองแผ่นดินส่วนหนึ่งว่า

“เห็นว่าการปกครองในบ้านเมืองเรา ซึ่งเป็นไปในปัจจุบันนี้ ยังไม่เป็นวิธีปกครองที่จะให้การทั้งปวงเป็นไปโดยสะดวกได้แต่เดิมมาแล้ว… การปกครองอย่างเก่านั้น ก็ยิ่งไม่เหมาะสมกับความต้องการของบ้านเมืองหนักขึ้นทุกที จึงได้มีความประสงค์อันยิ่งใหญ่ ที่จะแก้ไขธรรมเนียมการปกครองให้สมกับเวลา ให้เป็นทางที่จะเจริญแก่บ้านเมือง” [2]

นับตั้งแต่นั้นมา การคลังจึงได้เกิดการเปลี่ยนแปลงขึ้นในด้านการจัดการภาษีอากร และได้แยกทรัพย์สินอย่างชัดเจนออกเป็นสองส่วน คือ ทรัพย์สินของแผ่นดิน ให้อยู่ในการดูแลรักษาของกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ ส่วนพระราชทรัพย์ส่วนพระองค์นั้น ให้กรมพระคลังข้างที่เป็นผู้ดูแลและจัดประโยชน์ (เคยมีเค้าลางของการแยกเงินสำหรับส่วนพระองค์และเงินเผ่นดินตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 2 แต่เพิ่งแยกอย่างเด็ดขาดในสมัยรัชกาลที่ 5) โดยหลักฐานที่ชัดเจนที่แสดงว่าทรงแยกเงินแผ่นดินออกจากพระราชทรัพย์ส่วนพระองค์คือ พระราชหัตถเลขาพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวที่ 3/336 ลงวันที่ 21 พฤษภาคม ร.ศ. 122 มีความตอนหนึ่งว่า

“ที่ตำบลบางขุนพรหมริมคลองผดุงกรุงเกษมฝั่งเหนืออยู่ในที่บริเวณสวนดุสิต ข้าพเจ้าได้ให้เจ้าพนักงานกระทรวงนครบาลจัดซื้อไว้ด้วยเงินพระคลังข้างที่… ที่ตำบลที่กล่าวมาแล้วนี้ ข้าพเจ้ามีความประสงค์จะทำเป็นบ้านให้ลูกชายเจ้าฟ้ายุคลทิฆัมพรได้อยู่เป็นสิทธิเป็นทรัพย์ของตนสืบไป… เพราะเงินรายนี้ข้าพเจ้ามิได้ใช้เงินสำหรับแผ่นดินที่จะจับจ่ายราชการ ได้ใช้เงินพระคลังข้างที่ซึ่งเป็นเงินสำหรับพระองค์ของพระเจ้าแผ่นดินเอง ไม่เกี่ยวข้องด้วยราชการแผ่นดิน”[3]

เมื่อความชัดเจนเกิดขึ้นแล้ว หลังจากนั้นการพัฒนาประเทศจึงมีความชัดเจนมากขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งบทบาทในการลงทุนของพระคลังข้างที่ซึ่งก่อดอกก่อผลให้แก่สยามอย่างมากมาย นั่นก็เพราะพระคลังข้างที่จะทำหน้าที่เป็นสถาบันที่เสริมพลังให้กับส่วนราชการแผ่นดินเท่านั้น และสาเหตุที่ต้องมีพระคลังข้างที่นั้น ก็เพื่อพระมหากษัตริย์จะทรงสามารถธำรงพระเกียรติได้โดยไม่ต้องใช้เงินของแผ่นดิน กล่าวแบบภาษาปัจจุบันก็คือ “พระมหากษัตริย์ทรงทำมาหากินเอง”นั่นเอง

พระคลังข้างที่นั้นมีรายจ่ายหลักๆ อยู่สี่ประการซึ่งเกี่ยวข้องกับความเป็นสมัยใหม่ คือ [4]

1. เบี้ยบำนาญสำหรับข้าราชการในวัง
2. ทุนการศึกษาสำหรับพระราชวงศ์ในต่างประเทศ
3. กองทุนให้ยืมดอกเบี้ยต่ำให้หน่วยงานและประชาชนทั่วไป
4. การลงทุนทางตรงในธุรกิจต่างๆ

ดังนั้นการมีอยู่ของพระคลังข้างที่นั้น เกิดขึ้นมาเพื่อแก้ไขปัญหาเกี่ยวกับพระราชทรัพย์ส่วนพระองค์ที่เพิ่มขึ้น เพราะในอดีตพระมหากษัตริย์จะต้องมีการอุปถัมภ์พระราชวงศ์ โดยเฉพาะเมื่อมีพระราชโอรสพระราชธิดา ยิ่งทำให้เป็นภาระมากขึ้นเป็นเงาตามตัว และความเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจที่เปิดโอกาสให้มีการลงทุนจึงเป็นช่องโอกาสเหมาะสม แต่ทั้งนี้รัชกาลที่ 5 ก็ทรงพยายามให้พระราชวงศ์นั้นไปเข้ารับราชการ และการพระราชทานทุนการศึกษาซึ่งพระองค์จะสามารถใช้ได้อย่างอิสระมากกว่า และกำหนดทิศทางได้ดีกว่าสำหรับการพัฒนาต่อไป ดังในพระบรมราโชวาทแต่พระราชโอรสว่า

“เงินค่าที่จะใช้สอยในการเล่าเรียนกินอยู่นุ่งห่มทั้งปวงนั้น จะใช้เงินพระคลังข้างที่ คือเงินที่เป็นส่วนสิทธิขาดแต่ตัวพ่อเอง ไม่ใช้เงินสำหรับจ่ายราชการแผ่นดิน… ถ้าจะใช้เงินแผ่นดินสำหรับให้ไปเล่าเรียนแก่ผู้มีสติปัญญาเฉลียวฉลาด กลับมาไม่ได้ทำราชการคุ้มกับเงินที่ลงไป ก็จะเป็นที่ติเตียนของคนบางจำพวกว่ามีลูกมากเกินไป… ไม่อยากจะให้มีมลทินที่พูดติเตียนเกี่ยวข้องกับความปรารถนา ซึ่งจะสงเคราะห์แก่ลูกทั่วถึงโดยเที่ยงธรรมนี้ จึงมิได้ใช้เงินแผ่นดิน… อีกประการหนึ่งเล่า ถึงว่าเงินพระคลังข้างที่นั้นเองก็เป็นเงินส่วนหนึ่งในแผ่นดินเหมือนกัน เว้นแต่เป็นส่วนที่ยกให้แก่พ่อใช้สอยในการส่วนตัว… เหตุที่พ่อเอาเงินส่วนที่พ่อจะได้ใช้เองนั้นออกให้ค่าเล่าเรียน ด้วยเงินรายนี้ ไม่มีผู้หนึ่งผู้ใดที่จะแทรกแซงว่าควรใช้อย่างนั้น ไม่ควรใช้อย่างนั้นได้เลย” [5]

พระคลังข้างที่ขาหนึ่งจึงกล่าวได้ว่า ทำหน้าที่ “ดูแลครอบครัว” และจ่ายเงินเดือนตามความเข้าใจปัจจุบันให้กับข้าราชการในวัง แต่อีกขาหนึ่งนั้น ก็คือเป็นเสมือนหน่วยงานที่ให้เงินกู้กับนายทุนที่เล็งเห็นโอกาสทางการค้าและการลงทุนในระบบสาธารณูปโภคด้วย เช่น รถไฟ โรงผลิตไฟฟ้า ซึ่งสิ่งเหล่านี้ล้วนเป็นสิ่งจำเป็นในการพัฒนาประเทศเข้าสู่สมัยใหม่ทั้งสิ้น ซึ่งพระคลังข้างที่นั้น ปล่อยกู้เป็นการทั่วไปด้วย เช่น นายฮันเตอร์ พ่อค้าตะวันตกที่เข้ามาเปิดกิจการในไทย ส่วนเจ้าไหนที่ขาดทุนและไม่สามารถชำระคืนได้ พระคลังข้างที่ก็จะซื้อหุ้นและกลายเป็นผู้รับภาระไปแทนนั่นเอง [6]

ลักษณะการลงทุนของพระคลังข้างที่นั้น เป็นผลมาจากการขยายตัวของกรุงเทพฯ และทำให้เกิดธุรกิจที่มีความต่อเนื่องขึ้นหลายธุรกิจ เช่น การก่อสร้าง การธนาคาร การพัฒนาที่ดิน นอกจากนี้ยังมีการตัดถนนทำรถราง รถไฟ และสร้างโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ ดังนั้นจึงมักปรากฏว่า การลงทุนของพระคลังข้างที่ หรือของเจ้านายนั้น มักจะอยู่ในธุรกิจต่างๆ นี้ [7] แต่พระคลังข้างที่นั้นไม่ได้ลงทุนเรื่อยเปื่อย โดยจะลงทุนในธุรกิจที่มีการจัดการ และการบริหารงานที่ดี ซึ่งเจ้านายมักจะมีความรู้ในการบริหารมากกว่าคนทั่วไป [8]

ดังนั้น กลุ่มที่พระคลังข้างที่มักจะปล่อยเงินให้มีสองกลุ่ม คือ กลุ่มพ่อค้าทั้งตะวันตกและจีน กลุ่มที่สองคือพระราชวงศ์และขุนนาง ซึ่งทั้งสองกลุ่มนี้มักจะรู้เรื่องการบริหารการจัดการ มีระบบภายในที่ชัดเจนทำให้กิจการดีด้วย นอกจากนี้ กิจการที่พระคลังข้างที่เข้าไปลงทุนนั้น พระคลังข้างที่ยังได้เข้าไปสนับสนุนในกลุ่มพาณิชย์และอุตสาหกรรมอยู่หลายกิจการ เช่น ปูนซีเมนต์ไทย ดังนั้น พระคลังข้างที่แม้จะมีเป้าหมายในการทำกำไรเพื่อความอยู่รอดของพระราชวงศ์โดยไม่ต้องพึ่งงบประมาณแผ่นดิน แต่การลงทุนของพระคลังข้างที่นั้น ก็ได้ทำให้ประเทศเข้าสู่ความเป็นสมัยใหม่มากขึ้น เพราะสยามนั้นมีทรัพยากรอย่างจำกัด และมีเงื่อนไขที่บีบเข้ามาทุกด้านจนสถาบันการเงินอื่นๆ แทบไม่สามารถตั้งได้ พระคลังข้างที่จึงเป็นสถาบันเดียวที่ยืนหยัด และให้นายทุนสามารถมีเงินทำธุรกิจได้ เพื่อพัฒนาเข้าสู่ความเป็นสมัยใหม่และความเจริญของประเทศนั่นเอง