ข้อเท็จจริงกรณี พ.ร.บ. เงินกู้สองล้านล้าน แผนการพัฒนาที่เอื้อประโยชน์ต่อคนบางกลุ่ม และขัดกับรัฐธรรมนูญอย่างชัดเจน
เราต่างน่าจะคุ้นเคยกันดีกับกรณี พ.ร.บ. เงินกู้สองล้านล้านบาท ในสมัยของนายกรัฐมนตรี ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร อันเป็นร่างกฎหมายฉบับสำคัญต่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานคมนาคมของประเทศไทย พระราชบัญญัติฉบับนี้เป็นการให้อำนาจแก่กระทรวงการคลังโดยอนุมัติจากคณะรัฐมนตรีเพื่อนำไปใช้จ่ายในการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานคมนาคมของประเทศ แน่นอนว่าแผนการดังกล่าวนี้นอกจากเรื่องการพัฒนาการคมนาคมแล้ว ประเด็นที่ถูกพูดถึงอย่างมากนั่นก็คือการที่ร่างฉบับนี้ถูกตีตกโดยศาลรัฐธรรมนูญอันนำไปสู่การวิพากษ์วิจารณ์อย่างกว้างขวางว่าศาลรัฐธรรมนูญเป็นผู้ขัดขวางความเจริญ อย่างไรก็ดี ความเจริญจำเป็นต้องไปพร้อมกับกฎหมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อการใช้เงินจำนวนมากมีผลผูกพันและส่งผลยาวนาน กระบวนการตรวจสอบจึงมีความจำเป็นเพื่อทำให้เกิดความยั่งยืน
ก่อนที่จะกล่าวถึง พ.ร.บ. สองล้านล้านนั้น จำเป็นที่จะต้องกล่าวถึงรัฐธรรมนูญอันเป็นกฎหมายพื้นฐานและเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศเสียก่อน ในขณะนั้นรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 มีผลบังคับใช้อยู่และส่วนที่เป็นส่วนใหม่แตกต่างจากรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้าทั้งหมดคือ มีการบัญญัติหมวดที่ 8 ว่าด้วยการเงิน เพิ่มขึ้นเข้ามา เนื่องจากปัญหาการเงินการคลังในประเทศและแรงกดดันจากระหว่างประเทศในขณะนั้น โดยเนื้อหาในหมวดที่ 8 นี้ มีเพียง 5 มาตรา ซึ่งโดยหลักแล้วเป็นเรื่องการถ่วงดุลและการรักษาความมั่นคงของระบบการคลังเอาไว้ [1] ดังนั้น การจะออกกฎหมายใดๆ ที่เกี่ยวข้องกับการคลังนั้นจะต้องคำนึงตามบทบัญญัติในหมวดนี้เอาไว้ด้วย
ร่าง พ.ร.บ. สองล้านล้านนั้นเป็นการเปลี่ยนแปลงระบบโครงสร้างอย่างมโหฬารทั่วประเทศโดยมีวงเงินเท่ากับร้อยละ 80 ของ พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายประจำปี 2556 รวมถึงผูกพันรัฐบาลไม่ใช่เพียงชุดนี้เท่านั้น และรัฐบาลจะต้องมีภาระหนี้ทั้งเงินต้นและดอกเบี้ยเพิ่มสูงสุดอีกประมาณ 1.4 แสนล้านบาทต่อปี โดยมีอายุการเป็นหนี้ 50 ปี [2] อย่างไรก็ดี พ.ร.บ. ฉบับนี้กลับมอบอำนาจการตัดสินใจใช้เงินจำนวนมากให้ฝ่ายบริหารผ่านการปรับรายละเอียดในเอกสารตลอดระยะเวลา 7 ปี ตามแผนงาน ในขณะที่ฝ่ายนิติบัญญัติมีโอกาสให้ความเห็นชอบพระราชบัญญัติและบัญชีแนบท้ายเพียงครั้งเดียว [3] ทำให้รัฐบาลสามารถรวบอำนาจในการจัดสรรงบประมาณโดยไม่ต้องผ่านการพิจารณาในรัฐสภา [4]
ตัวโครงการจำนวนมากเองยังไม่มีการศึกษาความเป็นไปได้ ไม่ผ่านการศึกษาความคุ้มค่าทางการเงินและด้านอื่นๆ ซึ่งอาจมีการเร่งสรุปผลการศึกษาทั้งที่ไม่คุ้มค่าในการลงทุน [5] โดยยังไม่รวมไปถึงประเด็นของผู้ผลักดันนโยบายที่มองไม่เห็น อย่างกลุ่มอสังหาฯ กลุ่มรับหมา และกลุ่มทุนจากต่างประเทศ [6] ดังที่ชัชชาติ สิทธิพันธุ์ ได้ระบุไว้ว่ากลุ่มรับเหมามีบทบาทในการผลักดันนโยบายอย่างอ้อมๆ เพราะจะได้รับประโยชน์มหาศาลดังที่เขากล่าวว่า “พวกที่รับเหมา วัสดุก่อสร้าง เพราะโครงการมันขนาดใหญ่ ประมาณแปดแสนล้าน … จริงๆ แล้วถ้าเกิดมองดู คนที่ได้ผลกระทบในแง่มองบวกมันจะเยอะ” [7]
พรรคประชาธิปัตย์ซึ่งเป็นฝ่ายค้านในขณะนั้นได้ยื่นต่อศาลรัฐธรรมนูญให้มีคำวินิจฉัย โดยศาลรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยว่า พ.ร.บ. นี้ตราขึ้นโดยไม่สอดคล้องกับกฎหมาย และสามารถดำเนินโครงการด้วยวิธีการอื่นๆ ได้ และที่สำคัญคือ กําหนดให้คณะรัฐมนตรีรายงานการกู้เงินและผลการดําเนินงานต่อสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาเพื่อทราบเท่านั้น จึงแตกต่างจากที่พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 บัญญัติไว้ ทําให้การควบคุมตรวจสอบการใช้จ่ายงบประมาณไม่เป็นไปตามรัฐธรรมนูญและกฎหมายที่เกี่ยวข้อง [8]
โดยพรรคประชาธิปัตย์กล่าวย้ำว่า พวกเขาไม่ได้คัดค้านโครงการแต่คัดค้านวิธีการในการได้รถไฟความเร็วสูงซึ่งไม่จำเป็นต้องไปกู้ให้เป็นภาระ [9] ทั้งยังไม่มีหลักประกันภัยความเสี่ยงทางการคลังและระบบเศรษฐกิจอย่างเพียงพอ การมีคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญนั้นจึงเป็นการมุ่งให้กฎหมายอยู่ในกรอบวินัยทางการเงินและอยู่ภายใต้กฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ แม้โครงการจะมีประสิทธิภาพหรือไม่ ศาลรัฐธรรมนูญไม่ก้าวล่วงไปยังเรื่องดังกล่าว [10]
โดยสรุปแล้ว พ.ร.บ. นี้เป็นการที่ฝ่ายบริหารสามารถกู้เงินเอง จัดสรรงบเอง อนุมัติเงินเอง สั่งจ่ายเงินเอง และเปลี่ยนรายการได้เอง พ.ร.บ. นี้จึงขัดกับรัฐธรรมนูญอย่างโจ่งแจ้งและทำให้กลไกการตรวจสอบทำงานยากลำบาก [11] การพัฒนาประเทศมิใช่เรื่องที่ผิด เพราะใครๆ ก็ต้องการพัฒนา แต่สิ่งสำคัญที่จะต้องทำไปคู่กันนั่นคือ การดำเนินการอย่างถูกต้องตามกระบวนการประชาธิปไตย เพราะวินัยการคลังต้องคู่โครงการ เมื่อนั้นหลักนิติรัฐจึงจะคงอยู่ได้อย่างยั่งยืน
อ้างอิง :
[1] พิสิฐ ลี้อาธรรม, “ร่าง พรบ.เงินกู้ 2 ล้านล้าน: ความขัดแย้งในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ,” วารสารเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ Vol. 18 No. 1 (มกราคม – มิถุนายน 2557): 5.
[2] พิสิฐ ลี้อาธรรม, “ร่าง พรบ.เงินกู้ 2 ล้านล้าน: ความขัดแย้งในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ,” วารสารเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ Vol. 18 No. 1 (มกราคม – มิถุนายน 2557): 8.
[3] กฤติญดา เกิดลาภผล, “ปัญหาทางกฎหมายของการกู้เงินของรัฐบาลโดยการตรากฎหมายเฉพาะ,” วารสารกฎหมายนิติพัฒน์ นิด้า ปีที่ 9 ฉบับที่ 1 (2563): 28.
[4] พิสิฐ ลี้อาธรรม, “ร่าง พรบ.เงินกู้ 2 ล้านล้าน: ความขัดแย้งในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ,” วารสารเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ Vol. 18 No. 1 (มกราคม – มิถุนายน 2557): 9.
[5] กฤติญดา เกิดลาภผล, “ปัญหาทางกฎหมายของการกู้เงินของรัฐบาลโดยการตรากฎหมายเฉพาะ,” วารสารกฎหมายนิติพัฒน์ นิด้า ปีที่ 9 ฉบับที่ 1 (2563): 28.
[6] ประสงค์ชัย เศรษฐสุรวิชญ์, “การเข้าสู่วาระนโยบายระบบขนส่งทางรางในประเทศไทย: กรณีศึกษาโครงการรถไฟความเร็วสูงโดยใช้ตัวแบบของคิงด็อน,” (วิทยานิพนธ์รัฐศาสตรมหาบัณฑิต จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2557), หน้า 102.
[7] ประสงค์ชัย เศรษฐสุรวิชญ์, “การเข้าสู่วาระนโยบายระบบขนส่งทางรางในประเทศไทย: กรณีศึกษาโครงการรถไฟความเร็วสูงโดยใช้ตัวแบบของคิงด็อน,” (วิทยานิพนธ์รัฐศาสตรมหาบัณฑิต จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2557), หน้า 97-98.
[8] กฤติญดา เกิดลาภผล, “ปัญหาทางกฎหมายของการกู้เงินของรัฐบาลโดยการตรากฎหมายเฉพาะ,” วารสารกฎหมายนิติพัฒน์ นิด้า ปีที่ 9 ฉบับที่ 1 (2563): 29.
[9] ประสงค์ชัย เศรษฐสุรวิชญ์, “การเข้าสู่วาระนโยบายระบบขนส่งทางรางในประเทศไทย: กรณีศึกษาโครงการรถไฟความเร็วสูงโดยใช้ตัวแบบของคิงด็อน,” (วิทยานิพนธ์รัฐศาสตรมหาบัณฑิต จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2557), หน้า 81.
[10] หลักนิติธรรม: 9 ปีทวีเกียรติที่ศาลรัฐธรรมนูญ (กรุงเทพฯ: วิญญูชน, 2565), หน้า 284.
[11] พิสิฐ ลี้อาธรรม, “ร่าง พรบ.เงินกู้ 2 ล้านล้าน: ความขัดแย้งในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ,” วารสารเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ Vol. 18 No. 1 (มกราคม – มิถุนายน 2557): 12.
